Lei complementar em matéria tributária: art. 146 da CF/88

No Sistema Tributário Nacional, uma pergunta se repete: o que a Constituição reserva a lei complementar, e não à lei ordinária? A resposta mais importante está no art. 146 da CF/88. É ali que o texto constitucional diz quem resolve os conflitos de competência entre os entes, quem regula as limitações ao poder de tributar e quem edita as normas gerais, inclusive o tratamento às microempresas. Este guia lê o artigo inciso por inciso, com os pontos que as bancas mais trocam.

O papel do art. 146

Em matéria tributária, a Constituição distribui as competências para instituir cada tributo (a repartição está no guia sobre competência tributária). Mas ela também precisa de uma norma de nível nacional que dê coerência ao conjunto. Esse papel é da lei complementar, cuja aprovação exige maioria absoluta das Casas do Congresso, conforme o guia sobre processo legislativo e espécies normativas.

O art. 146 diz que cabe à lei complementar:

1. dispor sobre conflitos de competência, em matéria tributária, entre a União, os Estados, o DF e os Municípios (inciso I);
2. regular as limitações constitucionais ao poder de tributar (inciso II);
3. estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária (inciso III).

Cada inciso tem uma lógica própria.

Conflitos de competência (inciso I)

A Constituição reparte competências, mas os fatos da vida econômica nem sempre se encaixam perfeitamente: uma mesma operação pode parecer alcançada por dois tributos de entes diferentes. A lei complementar é o instrumento para dirimir esses conflitos. O verbo “dispor” indica que a lei complementar organiza e esclarece a repartição, mas não cria competência nova: a competência vem sempre da Constituição.

Limitações ao poder de tributar (inciso II)

As limitações constitucionais ao poder de tributar (princípios e imunidades dos arts. 150 e seguintes) são reguladas por lei complementar. O texto fala em regular as limitações, e não em criá-las; as limitações em si vêm da Constituição, como visto no guia sobre limitações ao poder de tributar.

Normas gerais (inciso III)

O inciso III é o mais cobrado. Cabe à lei complementar estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, especialmente sobre:

Alínea	Matéria
a	Definição de tributos e de suas espécies e, em relação aos impostos discriminados na Constituição, a dos respectivos fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes
b	Obrigação, lançamento, crédito, prescrição e decadência tributários
c	Adequado tratamento tributário ao ato cooperativo praticado pelas sociedades cooperativas, inclusive em relação aos tributos previstos nos arts. 156-A e 195, V
d	Definição de tratamento diferenciado e favorecido para as microempresas e empresas de pequeno porte, inclusive regimes especiais ou simplificados

Observe a palavra “especialmente”: o rol do inciso III é exemplificativo quanto às normas gerais, não taxativo. Uma questão que o trate como lista fechada está errada.

A alínea “a” tem um detalhe frequente: a lei complementar define fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes dos impostos discriminados na Constituição, e não de todos os tributos. Pela alínea “b”, prescrição e decadência tributárias são matéria de lei complementar; para o conteúdo dessas figuras, veja o guia sobre decadência e prescrição no CTN.

Tratamento às microempresas (alínea “d” e §§ 1º a 3º)

A alínea “d” fala em tratamento diferenciado e favorecido para as microempresas e empresas de pequeno porte, inclusive regimes especiais ou simplificados no caso dos impostos dos arts. 155, II, e 156-A, das contribuições sociais previstas no art. 195, I e V, e § 12, e da contribuição do art. 239. O § 1º permite que essa lei complementar institua também um regime único de arrecadação dos impostos e contribuições da União, dos Estados, do DF e dos Municípios, observado que:

1. será opcional para o contribuinte;
2. poderão ser estabelecidas condições de enquadramento diferenciadas por Estado;
3. o recolhimento será unificado e centralizado, e a distribuição da parcela dos entes será imediata, vedada qualquer retenção ou condicionamento;
4. arrecadação, fiscalização e cobrança poderão ser compartilhadas pelos entes, com cadastro nacional único de contribuintes.

O § 2º faculta ao optante apurar e recolher os tributos dos arts. 156-A e 195, V, fora do regime único, e o § 3º trata do crédito desses tributos: quem recolhe pelo regime único não se apropria de créditos, mas o adquirente não optante pode se apropriar em montante equivalente ao cobrado por meio do regime. Para as mudanças recentes no sistema, veja o guia sobre a reforma tributária.

A pegadinha é a palavra “opcional”: o regime único não é obrigatório para o contribuinte.

Critérios especiais de tributação (art. 146-A)

Lei complementar poderá estabelecer critérios especiais de tributação, com o objetivo de prevenir desequilíbrios da concorrência, sem prejuízo da competência da União, por lei, de estabelecer normas de igual objetivo. O ponto de prova: a lei complementar “poderá” (faculdade) e a União pode agir também por lei (ordinária).

Território e Distrito Federal (art. 147)

O art. 147 completa a repartição: competem à União, em Território Federal, os impostos estaduais e, se o Território não for dividido em Municípios, cumulativamente, os impostos municipais; ao Distrito Federal cabem os impostos municipais. Esta última parte combina com o art. 32, § 1º, que atribui ao DF as competências legislativas reservadas aos Estados e Municípios; veja o guia sobre a natureza jurídica do DF.

Exemplo resolvido

Enunciado: “Segundo a CF/88, a definição do fato gerador, da base de cálculo e dos contribuintes dos impostos discriminados na Constituição pode ser feita por lei ordinária de cada ente.”

Análise: o art. 146, III, “a”, reserva à lei complementar a definição de tributos e de suas espécies e, em relação aos impostos discriminados na Constituição, a dos respectivos fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes. O item atribui a matéria à lei ordinária. Errado.

Erros comuns

• Tratar o rol do inciso III como taxativo, quando o texto diz “especialmente”.
• Achar que a lei complementar cria a competência tributária, que vem da Constituição.
• Esquecer que o regime único de arrecadação das microempresas é opcional.
• Atribuir à lei ordinária a regulação das limitações ao poder de tributar.
• Dizer que a lei complementar do art. 146-A é obrigatória, quando o texto diz “poderá”.

Próximos passos

• Estude a obrigação tributária no CTN.
• Revise o conceito e as espécies de tributo.
• Veja a repartição das receitas tributárias.

Fontes e atualização

• Constituição Federal, texto compilado (Planalto)

Conferido no texto compilado da Constituição na data de publicação deste guia. O art. 146 foi alterado por emendas; confira a redação vigente e o edital.