Competência tributária: quem pode instituir cada tributo

Competência tributária é o poder de instituir tributos, isto é, de criar por lei a obrigação de pagá-los. A CF/88 repartiu esse poder entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios, e o CTN (Lei 5.172/66) acrescentou regras gerais: a competência é indelegável, compreende a competência legislativa plena e não se transfere pelo simples não uso. Saber quem pode criar o quê responde a boa parte das questões da área.

O que o CTN diz sobre competência (arts. 6º a 8º)

Competência legislativa plena (art. 6º): quem recebeu da Constituição a competência para instituir o tributo pode legislar sobre ele por inteiro, respeitadas as limitações da CF/88, das Constituições estaduais e das Leis Orgânicas. Quando a receita de um tributo é distribuída a outras pessoas jurídicas, a competência legislativa continua com o ente a quem o tributo foi atribuído (parágrafo único).
Indelegabilidade (art. 7º): a competência tributária não se delega. O que se pode atribuir a outro ente público são as funções de arrecadar ou fiscalizar tributos, ou de executar leis, serviços, atos ou decisões administrativas em matéria tributária (a chamada capacidade tributária ativa). Essa atribuição pode ser revogada a qualquer tempo, por ato unilateral de quem a conferiu (§ 2º). O § 3º esclarece que entregar a pessoa de direito privado a função de arrecadar, como um banco, não é delegação de competência.
Não exercício (art. 8º): se o ente não institui o tributo que lhe cabe, a competência não passa para outro. Um Município que não cria o seu imposto não autoriza a União ou o Estado a fazê-lo.

Quadro das competências na CF/88

Tipo	Quem pode	Base constitucional
Comum	União, Estados, DF e Municípios: taxas e contribuição de melhoria	art. 145, II e III
Privativa	Impostos nominados de cada ente	arts. 153 (União), 155 (Estados e DF) e 156 (Municípios)
Residual	União: outros impostos, por lei complementar, não cumulativos e sem fato gerador ou base de cálculo próprios dos já previstos	art. 154, I
Extraordinária	União: impostos extraordinários na iminência ou no caso de guerra externa, suprimidos gradativamente quando cessarem as causas	art. 154, II
Empréstimo compulsório	União, por lei complementar	art. 148
Contribuições	Em regra, União (exclusiva)	art. 149

Impostos de cada ente

União (art. 153): importação; exportação; renda e proventos de qualquer natureza; produtos industrializados; operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos e valores mobiliários; propriedade territorial rural; grandes fortunas, nos termos de lei complementar; e, na redação dada pela EC 132/23, a produção, extração, comercialização ou importação de bens e serviços prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente, nos termos de lei complementar (o chamado imposto seletivo).
Estados e DF (art. 155): transmissão causa mortis e doação; operações relativas à circulação de mercadorias e prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação (ICMS); propriedade de veículos automotores.
Municípios (art. 156): propriedade predial e territorial urbana; transmissão inter vivos, a qualquer título, por ato oneroso, de bens imóveis e direitos reais sobre imóveis (exceto os de garantia); serviços de qualquer natureza definidos em lei complementar (ISS).

O Distrito Federal

O DF reúne dois níveis: o art. 155 lhe dá os impostos estaduais, e o art. 147 da CF/88 diz que “ao Distrito Federal cabem os impostos municipais”. Na prática, o DF cobra IPTU, ISS e imposto sobre transmissão de imóveis, além do ICMS, do IPVA e do imposto sobre heranças e doações. O art. 18 do CTN contém a regra equivalente para o DF e para Estados não divididos em Municípios (cumulação dos impostos estaduais e municipais).

Contribuições e empréstimo compulsório

O empréstimo compulsório só pode ser instituído pela União, por lei complementar (CF/88, art. 148), em dois casos: despesas extraordinárias decorrentes de calamidade pública, guerra externa ou sua iminência; e investimento público de caráter urgente e de relevante interesse nacional, este com submissão à anterioridade anual. A aplicação dos recursos fica vinculada à despesa que fundamentou a instituição. Atenção: o art. 15 do CTN lista três hipóteses (guerra, calamidade e conjuntura que exija absorção temporária de poder aquisitivo), mas a Constituição, de hierarquia superior, prevê as duas do art. 148; em prova sobre a CF/88, vale a Constituição.

As contribuições do art. 149 (sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas) são, em regra, de competência exclusiva da União. A exceção está na contribuição cobrada dos servidores para o custeio do regime próprio de previdência, que o art. 149, § 1º, manda União, Estados, DF e Municípios instituir por lei. Há também a contribuição de iluminação pública do art. 149-A, dos Municípios e do DF.

Impostos novos: IBS e CBS

A EC 132/23 criou o imposto sobre bens e serviços de competência compartilhada entre Estados, DF e Municípios (art. 156-A), instituído por lei complementar, e a contribuição sobre bens e serviços do art. 195, V. O ICMS e o ISS permanecem durante um período de transição e são extintos ao final dele, segundo o calendário dos arts. 125 a 129 do ADCT. Como esse calendário e as leis complementares regulamentadoras mudam o cenário ano a ano, confira sempre a redação vigente e o edital antes de estudar essa parte.

Exemplo para fixar

Um Município quer instituir uma taxa de fiscalização de funcionamento de estabelecimentos. Pode? Sim: taxa é competência comum (art. 145, II), e fiscalizar o funcionamento é exercício do poder de polícia em sua área. Agora, o mesmo Município quer criar um imposto sobre a venda de mercadorias. Não pode: o imposto sobre circulação de mercadorias é privativo dos Estados e do DF. E se a União, tendo aprovado a lei, “delegar” ao Município a competência para o imposto de renda? Também não: competência é indelegável; só funções de arrecadar ou fiscalizar podem ser atribuídas (CTN, art. 7º).

Erros comuns

Dizer que a competência pode ser delegada. O que se delega é a capacidade tributária ativa.
Achar que a União pode instituir qualquer imposto. Fora da lista do art. 153, só pela via residual (lei complementar, não cumulativo, sem repetir fato gerador ou base de cálculo) ou na guerra.
Esquecer que o DF acumula impostos estaduais e municipais.
Tratar as contribuições como competência comum: em regra são exclusivas da União.
Concluir que o não exercício da competência a transfere a outro ente. O art. 8º do CTN veda isso.

Fontes e atualização

A reforma tributária está em transição e o texto da Constituição e do CTN foi alterado por emenda e por leis complementares; confira a redação vigente. Conferido nas fontes acima na data de publicação deste guia.

Próximos passos

Revise o conceito e as espécies em tributo: conceito e espécies.
Veja como a receita é partilhada em repartição das receitas tributárias.
Revise a organização do Estado: União, Estados, Municípios e Distrito Federal.