Tributo: conceito e espécies no CTN e na CF/88

Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada. É a definição do art. 3º do Código Tributário Nacional (Lei 5.172/66), e é a base de quase toda questão de Direito Tributário: se a cobrança não cabe nesse molde, não é tributo; se cabe, resta descobrir de qual espécie.

Os elementos do art. 3º

Decorar a frase inteira é menos útil do que separá-la em partes, porque a prova costuma trocar uma delas. Veja o que cada trecho exclui:

Elemento	O que significa	O que fica de fora
Prestação pecuniária	Pagamento em dinheiro ou em valor que se expresse em dinheiro	Obrigações que não se exprimam em dinheiro
Compulsória	Nasce da lei, não da vontade do contribuinte	Contrato livremente celebrado
Que não seja sanção de ato ilícito	O fato gerador é lícito	Multa por infração (a multa não é tributo, embora a obrigação de pagá-la possa ser tributária)
Instituída em lei	Reserva de lei (art. 97 do CTN; art. 150, I, da CF/88)	Cobrança criada só por decreto ou portaria
Cobrada por atividade plenamente vinculada	A autoridade não tem liberdade para decidir se cobra	Atos discricionários

Dois artigos vizinhos completam o raciocínio. O art. 4º diz que a natureza jurídica específica do tributo é determinada pelo fato gerador da obrigação, sendo irrelevantes o nome dado pela lei e a destinação do dinheiro arrecadado. Ou seja: chamar uma cobrança de “contribuição” não a torna contribuição, e saber que a receita vai para a saúde não diz se é imposto ou taxa. Já o art. 5º afirma que os tributos são impostos, taxas e contribuições de melhoria.

As espécies na CF/88 e no CTN

O art. 145 da CF/88 autoriza União, Estados, Distrito Federal e Municípios a instituir:

impostos;
taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos à sua disposição;
contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas.

O CTN, no art. 5º, para aí. Mas a Constituição prevê ainda o empréstimo compulsório (art. 148, de competência da União, por lei complementar) e as contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse de categorias profissionais ou econômicas (art. 149, em regra competência exclusiva da União). Por isso muitas provas falam em cinco espécies, a chamada teoria pentapartida. Se o enunciado pedir “segundo o CTN”, são três; se pedir “segundo a CF/88”, releia os arts. 145, 148 e 149. Há ainda a contribuição para o custeio da iluminação pública, do art. 149-A, que a CF/88 atribui aos Municípios e ao Distrito Federal (a redação vigente do dispositivo foi ampliada por emenda; confira o texto).

Imposto, taxa e contribuição de melhoria

Imposto (CTN, art. 16): tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal específica relativa ao contribuinte. Quem paga imposto não recebe nada em troca diretamente: o Estado só precisa ter competência. Por isso o art. 145, § 1º, da CF/88 determina que, sempre que possível, os impostos tenham caráter pessoal e sejam graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte.

Taxa (CTN, arts. 77 a 80): o fato gerador é um agir do Estado ligado ao contribuinte, de dois tipos.

Poder de polícia: atividade que limita ou disciplina direito, interesse ou liberdade em razão do interesse público (segurança, higiene, ordem, costumes, exercício de atividades econômicas dependentes de autorização etc.). O art. 78, parágrafo único, considera regular o exercício quando feito pelo órgão competente, nos limites da lei, com observância do processo legal e, nas atividades discricionárias, sem abuso ou desvio de poder.
Serviço público específico e divisível: específico é o que pode ser destacado em unidades autônomas de intervenção, utilidade ou necessidade pública; divisível é o suscetível de utilização separadamente por cada usuário (art. 79). Pode ser usado efetivamente ou potencialmente, neste caso quando é de utilização compulsória e está à disposição mediante atividade administrativa em efetivo funcionamento.

A taxa não pode ter base de cálculo ou fato gerador idênticos aos de imposto, nem ser calculada em função do capital das empresas (CTN, art. 77, parágrafo único); a CF/88 repete a vedação no art. 145, § 2º, dizendo que as taxas não poderão ter base de cálculo própria de impostos.

Contribuição de melhoria (CTN, arts. 81 e 82): instituída para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização imobiliária. Tem dois limites: o total é a despesa realizada; o individual é o acréscimo de valor que a obra gerou para cada imóvel beneficiado. A lei precisa prever, no mínimo, a publicação prévia do memorial descritivo, do orçamento, da parcela do custo a financiar, da zona beneficiada e do fator de absorção da valorização, além de prazo não inferior a 30 dias para impugnação.

Exemplo resolvido: contribuição de melhoria

Uma obra de pavimentação custou 700 unidades monetárias (u.m.). A lei decidiu financiar 600 u.m. pela contribuição. Três imóveis da zona beneficiada valorizaram 100, 200 e 400 u.m., respectivamente, num total de 700.

O limite total é a despesa realizada (700); a parcela a ratear é 600, que respeita o limite.
O rateio é proporcional à valorização (CTN, art. 82, § 1º): fator = 600 ÷ 700 ≈ 0,857.
Imóvel A: 100 × 0,857 ≈ 85,7. Imóvel B: 200 × 0,857 ≈ 171,4. Imóvel C: 400 × 0,857 ≈ 342,9. A soma fecha em 600 (arredondamentos à parte).
Limite individual: cada valor cobrado (85,7; 171,4; 342,9) é menor que a valorização do respectivo imóvel (100; 200; 400). Está correto.

Se alguém propusesse cobrar 150 u.m. do imóvel A, que valorizou 100, o limite individual seria violado.

Como classificar uma cobrança em 4 passos

Há atividade estatal ligada ao contribuinte? Não: imposto. Sim: vá ao passo 2.
Essa atividade é poder de polícia ou serviço específico e divisível? Sim: taxa.
É obra pública com valorização imobiliária? Sim: contribuição de melhoria.
Tem finalidade constitucional própria (seguridade social, intervenção econômica, categoria profissional, calamidade ou guerra)? Pense em contribuição ou empréstimo compulsório e confira o art. 148 ou 149.

Erros comuns

Achar que a destinação da receita define a espécie. O art. 4º, II, diz o contrário.
Dizer que multa é tributo. A obrigação pecuniária decorrente de ato ilícito fica fora do art. 3º.
Confundir serviço específico com divisível: o primeiro se destaca em unidades autônomas; o segundo pode ser fruído por cada usuário isoladamente. Serviços prestados à coletividade em geral, como a segurança pública, não são específicos e divisíveis.
Afirmar que o CTN lista cinco espécies. A lista do art. 5º tem três.
Esquecer que o art. 3º fala em atividade “plenamente vinculada”: o tributo não é cobrado por conveniência da autoridade.

Fontes e atualização

O Sistema Tributário Nacional foi alterado por emendas e leis complementares recentes, e o texto compilado do CTN traz dispositivos novos; confira a redação vigente antes da prova. Conferido nas fontes acima na data de publicação deste guia.

Próximos passos

Veja quem pode instituir cada tributo em competência tributária no CTN e na CF/88.
Estude os limites da cobrança em limitações ao poder de tributar.
Entenda como a arrecadação é classificada em receita pública: categorias e estágios.