Mandado de injunção (Lei 13.300/16): efeitos e injunção coletiva

O mandado de injunção protege o cidadão contra uma lacuna: o direito está na Constituição, mas falta a norma que permita exercê-lo. O art. 5º, LXXI, da CF/88 criou o remédio, e a Lei 13.300/16 disciplinou o processo e o julgamento, incluindo o mandado de injunção coletivo. A lei é curta (quinze artigos), e quase tudo cai em prova: quem pode propor, o que o juiz decide, a quem a decisão vale e o que acontece se a norma for editada depois. Este guia percorre a lei em ordem de utilidade.

Cabimento: falta total ou parcial de norma

O art. 2º determina que se concederá mandado de injunção sempre que a falta total ou parcial de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania. O parágrafo único esclarece: a regulamentação é parcial quando forem insuficientes as normas editadas pelo órgão legislador competente.

Repare em dois detalhes que diferenciam o instituto do mandado de segurança:

o pressuposto é a mora na regulamentação (omissão), e não o ato ilegal de uma autoridade;
cabe tanto na omissão total quanto na parcial.

Para o contraste com a omissão no controle abstrato, veja o guia sobre a ADO e, para o quadro das ações individuais, o quadro de mandado de segurança, injunção e ação popular.

Legitimados (art. 3º)

Impetrante: as pessoas naturais ou jurídicas que se afirmam titulares dos direitos, liberdades ou prerrogativas do art. 2º.
Impetrado: o Poder, o órgão ou a autoridade com atribuição para editar a norma regulamentadora.

O impetrado não é quem aplicaria a norma, e sim quem deveria editá-la. Em prova, a troca clássica é indicar como impetrado a autoridade administrativa que negou o direito.

A competência para processar e julgar está espalhada pela Constituição: ao STF compete o mandado de injunção quando a elaboração da norma for atribuição do Presidente da República, do Congresso Nacional, da Câmara, do Senado, das Mesas, do TCU, de um dos Tribunais Superiores ou do próprio STF (art. 102, I, “q”); ao STJ, quando a norma for atribuição de órgão, entidade ou autoridade federal da administração direta ou indireta, ressalvados os casos de competência do STF e de outros órgãos (art. 105, I, “h”). Veja os guias sobre o STF no art. 102 e o STJ no art. 105.

O rito em passos

Petição inicial com os requisitos da lei processual, indicando o órgão impetrado e a pessoa jurídica que ele integra ou a que está vinculado (art. 4º). Havendo recusa em fornecer documento necessário à prova, ordena-se a exibição em dez dias (§ 2º).
Notificação do impetrado para prestar informações em dez dias, e ciência ao órgão de representação judicial da pessoa jurídica interessada, que pode ingressar no feito (art. 5º).
Indeferimento liminar quando a impetração for manifestamente incabível ou improcedente; cabe agravo em cinco dias para o órgão colegiado (art. 6º).
Ministério Público ouvido, para opinar em dez dias, e os autos seguem conclusos para decisão com ou sem parecer (art. 7º).

O que o juiz decide (art. 8º)

Reconhecido o estado de mora legislativa, será deferida a injunção para:

determinar prazo razoável para que o impetrado edite a norma regulamentadora; e
estabelecer as condições em que se dará o exercício do direito ou, se for o caso, as condições em que o interessado poderá promover ação própria para exercê-lo, caso a mora não seja suprida no prazo.

O parágrafo único dispensa a fixação de prazo quando comprovado que o impetrado descumpriu o prazo fixado em injunção anterior. A lógica é gradual: primeiro o prazo para legislar, depois, se o prazo vencer, as condições para exercer o direito.

Efeitos da decisão (arts. 9º a 11)

Regra	Conteúdo
Eficácia subjetiva limitada	Em regra, a decisão vale para as partes e produz efeitos até o advento da norma regulamentadora (art. 9º)
Eficácia ultra partes ou erga omnes	Pode ser conferida quando inerente ou indispensável ao exercício do direito (art. 9º, § 1º)
Extensão a casos análogos	Transitada em julgado, os efeitos podem ser estendidos a casos análogos por decisão monocrática do relator (art. 9º, § 2º)
Nova impetração	O indeferimento por insuficiência de prova não impede a renovação fundada em outros elementos (art. 9º, § 3º)
Revisão	A decisão pode ser revista, sem prejuízo dos efeitos já produzidos, quando sobrevierem relevantes modificações de fato ou de direito (art. 10)
Norma superveniente	Produz efeitos ex nunc para os beneficiados por decisão transitada em julgado, salvo se for mais favorável; se editada antes da decisão, a impetração fica prejudicada e o processo é extinto sem resolução de mérito (art. 11)

O ponto mais cobrado: o art. 9º adota, como regra, a eficácia subjetiva limitada às partes, com a eficácia ultra partes ou erga omnes como exceção quando inerente ou indispensável. A banca costuma inverter e dizer que a decisão tem efeito erga omnes como regra.

Mandado de injunção coletivo (arts. 12 e 13)

Pode ser promovido:

Inciso	Legitimado	Condição
I	Ministério Público	Tutela especialmente relevante para a defesa da ordem jurídica, do regime democrático ou dos interesses sociais ou individuais indisponíveis
II	Partido político com representação no Congresso Nacional	Para assegurar direitos, liberdades e prerrogativas de seus integrantes ou relacionados com a finalidade partidária
III	Organização sindical, entidade de classe ou associação	Legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um ano, em favor da totalidade ou de parte dos membros, na forma de seus estatutos e desde que pertinentes a suas finalidades, dispensada autorização especial
IV	Defensoria Pública	Tutela especialmente relevante para a promoção dos direitos humanos e a defesa dos direitos individuais e coletivos dos necessitados

Os direitos protegidos são os pertencentes, indistintamente, a uma coletividade indeterminada de pessoas ou determinada por grupo, classe ou categoria (art. 12, parágrafo único).

Coisa julgada e litispendência (art. 13)

A sentença faz coisa julgada limitadamente às pessoas integrantes da coletividade, do grupo, da classe ou da categoria substituídos pelo impetrante.
O mandado de injunção coletivo não induz litispendência em relação aos individuais, mas os efeitos da coisa julgada não beneficiarão o impetrante individual que não requerer a desistência da demanda individual no prazo de trinta dias a contar da ciência comprovada da impetração coletiva.

Aplicação subsidiária (art. 14)

Aplicam-se subsidiariamente as normas do mandado de segurança (Lei 12.016/09) e do Código de Processo Civil. Para o mandado de segurança, veja o guia sobre prazo, liminar e autoridade coatora.

Exemplo resolvido

Enunciado: “Em regra, a decisão no mandado de injunção tem eficácia erga omnes, valendo para todos até a edição da norma regulamentadora.”

Análise: o art. 9º da Lei 13.300/16 prevê eficácia subjetiva limitada às partes, produzindo efeitos até o advento da norma. A eficácia ultra partes ou erga omnes só pode ser conferida quando inerente ou indispensável ao exercício do direito (§ 1º). Item errado.

Erros comuns

Indicar como impetrado a autoridade que aplica a norma, e não quem deveria editá-la.
Afirmar que a injunção só cabe na omissão total.
Tratar a eficácia erga omnes como regra.
Esquecer que a norma superveniente, em geral, prejudica a impetração se editada antes da decisão.
Esquecer o prazo de trinta dias para desistir da ação individual e aproveitar a coisa julgada coletiva.

Próximos passos

Aprofunde o habeas corpus e o habeas data.
Revise a eficácia das normas constitucionais.
Veja a ação popular.

Fontes e atualização

Conferido nos textos acima na data de publicação deste guia. Confira a norma vigente e o edital.