Ação popular (Lei 4.717/65): cidadão, nulidades e coisa julgada

A ação popular permite que qualquer cidadão peça a anulação de ato lesivo ao patrimônio público e a outros bens que a Constituição protege. O art. 5º, LXXIII, da CF/88 a prevê, e a Lei 4.717/65 detalha o processo. A prova cobra quase sempre os mesmos itens: quem é parte legítima, quais são os cinco vícios que tornam o ato nulo, quem entra como réu, o papel do Ministério Público, o prazo prescricional e a coisa julgada.

O que a Constituição diz

O art. 5º, LXXIII, estabelece que qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência.

A Lei 4.717 trata do patrimônio das entidades que lista; a Constituição ampliou os bens protegidos. Em questão sobre o alcance atual da ação, valha o texto constitucional.

Quem pode propor e contra quem

Autor: qualquer cidadão; a prova da cidadania é feita com o título eleitoral ou documento que a ele corresponda (art. 1º, § 3º). Pessoa jurídica, em regra, não propõe.
Entidades cujo patrimônio é protegido (art. 1º): União, Distrito Federal, Estados, Municípios, autarquias, sociedades de economia mista, empresas públicas, serviços sociais autônomos, instituições ou fundações para cuja criação ou custeio o tesouro público haja concorrido ou concorra com mais da metade do patrimônio ou da receita anual, e quaisquer pessoas jurídicas subvencionadas pelos cofres públicos.
Réus (art. 6º): as pessoas públicas ou privadas e as entidades do art. 1º, as autoridades, funcionários ou administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato, ou que, por omissos, tiverem dado oportunidade à lesão, e os beneficiários diretos do ato. Se não houver benefício direto ou for indeterminado, a ação é proposta só contra os demais.
A pessoa jurídica pode abster-se de contestar ou até atuar ao lado do autor, se isso for útil ao interesse público, a juízo do seu representante legal ou dirigente (art. 6º, § 3º).
Qualquer cidadão pode habilitar-se como litisconsorte ou assistente do autor (art. 6º, § 5º).

O Ministério Público

O Ministério Público acompanha a ação, cabendo-lhe apressar a produção da prova e promover a responsabilidade civil ou criminal dos que nela incidirem, sendo-lhe vedado, em qualquer hipótese, assumir a defesa do ato impugnado ou dos seus autores (art. 6º, § 4º). Na pegadinha clássica, a questão diz que o MP pode defender o ato: está errada.

Os cinco vícios que tornam o ato nulo (art. 2º)

São nulos os atos lesivos nos casos de:

Vício	Quando se caracteriza (parágrafo único)
Incompetência	O ato não se inclui nas atribuições legais do agente que o praticou
Vício de forma	Omissão ou observância incompleta ou irregular de formalidades indispensáveis à existência ou seriedade do ato
Ilegalidade do objeto	O resultado do ato viola lei, regulamento ou outro ato normativo
Inexistência dos motivos	A matéria de fato ou de direito é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido
Desvio de finalidade	O agente pratica o ato visando a fim diverso do previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência

Compare com os elementos do ato administrativo: competência, forma, objeto, motivo e finalidade. Cada vício corresponde a um elemento. Veja o guia de atos administrativos.

Atos com vícios que não se enquadrem nessas cinco especificações são anuláveis, segundo as prescrições legais (art. 3º). O art. 4º lista atos e contratos também considerados nulos, como a admissão ao serviço público com desobediência às condições de habilitação, a empreitada, tarefa ou concessão sem prévia concorrência quando exigida, e a compra e venda de bens por preço superior ao corrente no mercado (ou venda por preço inferior), nos casos que a lei descreve.

Competência e procedimento

Conforme a origem do ato, é competente o juiz que, pela organização judiciária, o for para as causas que interessem à União, ao Distrito Federal, ao Estado ou ao Município (art. 5º). Se o pleito interessar simultaneamente à União e a outra pessoa, será competente o juiz das causas da União, se houver (§ 2º).
A propositura previne a jurisdição para ações posteriores contra as mesmas partes e sob os mesmos fundamentos (§ 3º).
Cabe suspensão liminar do ato lesivo impugnado na defesa do patrimônio público (§ 4º).
Para instruir a inicial, o cidadão pode requerer certidões e informações às entidades, que devem fornecê-las em quinze dias (art. 1º, §§ 4º e 5º). O sigilo só pode ser oposto se o interesse público, justificado, o impuser (§ 6º). O descumprimento sem motivo justo sujeita a autoridade à pena de desobediência (art. 8º).
O procedimento é o ordinário, com normas especiais (art. 7º): citação dos réus e intimação do Ministério Público; requisição de documentos em prazos de quinze a trinta dias; citação de beneficiários por edital, a critério do autor; contestação em vinte dias, prorrogáveis por mais vinte, se for difícil a prova documental; sentença em quinze dias do recebimento dos autos.
Se o autor desistir ou der motivo à absolvição da instância, publicam-se editais, assegurado a qualquer cidadão ou ao Ministério Público, em noventa dias da última publicação, promover o prosseguimento (art. 9º).
As partes só pagam custas e preparo ao final (art. 10).

Sentença, recursos e coisa julgada

Procedente a ação, a sentença decreta a invalidade do ato e condena os responsáveis e beneficiários em perdas e danos, ressalvada a ação regressiva contra funcionários que agiram com culpa (art. 11).
A sentença inclui sempre o pagamento ao autor das custas e despesas relacionadas com a ação e dos honorários de advogado (art. 12).
Se a lide for manifestamente temerária, o autor é condenado ao décuplo das custas (art. 13).
Se não houver execução em sessenta dias da publicação da sentença condenatória de segunda instância, o Ministério Público a promove nos trinta dias seguintes, sob pena de falta grave (art. 16).
A sentença tem coisa julgada oponível erga omnes, exceto se julgada improcedente por deficiência de prova; nesse caso, qualquer cidadão pode propor outra ação com o mesmo fundamento, valendo-se de nova prova (art. 18).
A sentença que concluir pela carência ou improcedência está sujeita ao duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito senão depois de confirmada pelo tribunal; da que julgar procedente cabe apelação com efeito suspensivo (art. 19). Das decisões interlocutórias cabe agravo de instrumento.

Prescrição

A ação prevista na lei prescreve em cinco anos (art. 21). Essa é a regra do texto; o tratamento da imprescritibilidade de ressarcimento ao erário é matéria de jurisprudência e deve ser conferida no edital.

Exemplo resolvido

Enunciado: “Julgada improcedente por falta de provas a ação popular, ninguém mais pode propor nova ação com o mesmo fundamento.” Errado. O art. 18 exclui da coisa julgada oponível a todos a improcedência por deficiência de prova; qualquer cidadão pode propor nova ação, com nova prova.

Erros comuns

Achar que o Ministério Público pode defender o ato impugnado.
Dizer que associação ou pessoa jurídica é parte legítima na ação popular.
Confundir o prazo de contestação (vinte dias, prorrogável) com o das certidões (quinze dias).
Trocar a regra do duplo grau: ele vale quando a ação é improcedente ou há carência.
Esquecer a isenção de custas e ônus da sucumbência do autor, salvo má-fé.
Esquecer os cinco vícios do art. 2º.

Próximos passos

Veja as outras ações constitucionais em mandado de segurança, injunção e ação popular: quadro.
Compare com a ação civil pública em ação civil pública: legitimados e inquérito civil.
Relacione com a moralidade em princípios do art. 37 da CF/88.

Fontes e atualização

Textos lidos no site do Planalto na data de publicação deste guia. A Lei 4.717 é anterior à Constituição e remete a normas antigas; confira a norma vigente e a jurisprudência cobrada pela banca.