Ação civil pública (Lei 7.347/85): legitimados e inquérito civil

A ação civil pública (ACP) é o instrumento processual para reparar ou evitar danos a interesses difusos e coletivos, como o meio ambiente, o consumidor e o patrimônio público. A Lei 7.347/85 define o objeto, quem pode propor, como o Ministério Público investiga por meio do inquérito civil e como funciona a coisa julgada. Em prova, os pontos mais frequentes são o rol de legitimados, o compromisso de ajustamento, o arquivamento e a vedação sobre tributos.

O que a ACP protege (art. 1º)

Regem-se pela lei, sem prejuízo da ação popular, as ações de responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados:

ao meio ambiente;
ao consumidor;
a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;
a qualquer outro interesse difuso ou coletivo;
por infração da ordem econômica;
à ordem urbanística;
à honra e à dignidade de grupos raciais, étnicos ou religiosos;
ao patrimônio público e social.

O parágrafo único traz a vedação: não é cabível ACP para veicular pretensões que envolvam tributos, contribuições previdenciárias, FGTS ou outros fundos de natureza institucional cujos beneficiários possam ser individualmente determinados.

Competência e objeto da condenação

As ações são propostas no foro do local onde ocorrer o dano, cujo juízo tem competência funcional (art. 2º). A propositura da ação previne a jurisdição para ações posteriores com a mesma causa de pedir ou objeto.
A ação pode ter por objeto a condenação em dinheiro ou o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer (art. 3º).
Cabe ação cautelar para evitar dano ao patrimônio público e social, ao meio ambiente, ao consumidor e a outros bens listados (art. 4º).

Quem pode propor (art. 5º)

Têm legitimidade para a ação principal e a cautelar:

Legitimado	Observação
Ministério Público	Se não for parte, atua obrigatoriamente como fiscal da lei (§ 1º)
Defensoria Pública	Incluída pela Lei 11.448/07
União, Estados, Distrito Federal e Municípios	Entes federados
Autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de economia mista	Entidades da administração indireta
Associação	Constituída há pelo menos um ano, nos termos da lei civil, e que inclua entre suas finalidades a proteção dos bens tutelados

Regras complementares:

O requisito de pré-constituição da associação pode ser dispensado pelo juiz quando houver manifesto interesse social evidenciado pela dimensão ou característica do dano, ou pela relevância do bem jurídico (§ 4º).
Em caso de desistência infundada ou abandono da ação por associação, o Ministério Público ou outro legitimado assume a titularidade ativa (§ 3º).
Admite-se litisconsórcio facultativo entre os Ministérios Públicos da União, do Distrito Federal e dos Estados (§ 5º).
O Poder Público e outras associações legitimadas podem habilitar-se como litisconsortes (§ 2º).

Compromisso de ajustamento de conduta (art. 5º, § 6º)

Os órgãos públicos legitimados podem tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante cominações, com eficácia de título executivo extrajudicial. Observe: o texto fala em “órgãos públicos legitimados”, não em associações privadas.

Inquérito civil e arquivamento (arts. 6º a 10)

Qualquer pessoa pode, e o servidor público deve, provocar a iniciativa do Ministério Público, fornecendo informações sobre os fatos (art. 6º). Juízes e tribunais que tomarem conhecimento de fatos que possam ensejar a ação remetem peças ao Ministério Público (art. 7º).
Para instruir a inicial, o interessado pode requerer às autoridades certidões e informações, a serem fornecidas em quinze dias (art. 8º).
O Ministério Público pode instaurar, sob sua presidência, inquérito civil ou requisitar certidões, informações, exames ou perícias em prazo não inferior a dez dias úteis (art. 8º, § 1º). Só se a lei impuser sigilo a certidão ou informação pode ser negada (§ 2º).
Se o órgão do Ministério Público, esgotadas as diligências, se convencer de que não há fundamento, promove o arquivamento fundamentado (art. 9º). Os autos são remetidos ao Conselho Superior do Ministério Público em três dias, sob pena de falta grave (§ 1º). Até a sessão do Conselho, as associações legitimadas podem apresentar razões escritas ou documentos (§ 2º). Se o Conselho não homologar o arquivamento, designa outro órgão do Ministério Público para ajuizar a ação (§ 4º).
Constitui crime a recusa, o retardamento ou a omissão de dados técnicos indispensáveis à propositura da ação, quando requisitados pelo Ministério Público (art. 10).

Compare com o inquérito policial: o arquivamento do inquérito civil passa pelo Conselho Superior do Ministério Público, que homologa ou rejeita, e o prazo de remessa é de três dias.

Liminar, multa e recursos (arts. 11 a 14)

Na obrigação de fazer ou não fazer, o juiz determina o cumprimento da prestação ou a cessação da atividade nociva, sob pena de execução específica ou multa diária, independentemente de requerimento do autor (art. 11).
O juiz pode conceder liminar, com ou sem justificação prévia, em decisão sujeita a agravo (art. 12).
A requerimento de pessoa jurídica de direito público, o Presidente do Tribunal pode suspender a execução da liminar para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública; da decisão cabe agravo em cinco dias (art. 12, § 1º).
A multa liminar só é exigível após o trânsito em julgado da decisão favorável ao autor, mas é devida desde o dia do descumprimento (art. 12, § 2º).
O juiz pode conferir efeito suspensivo aos recursos para evitar dano irreparável à parte (art. 14).

Condenação em dinheiro e execução (arts. 13 e 15)

Havendo condenação em dinheiro, a indenização reverte a um fundo gerido por Conselho Federal ou Conselhos Estaduais, com participação necessária do Ministério Público e de representantes da comunidade, com destinação à reconstituição dos bens lesados (art. 13). Se a associação autora não promover a execução em sessenta dias do trânsito em julgado da sentença condenatória, o Ministério Público deve fazê-lo, facultada igual iniciativa aos demais legitimados (art. 15).

Coisa julgada (art. 16)

A sentença civil faz coisa julgada erga omnes, nos limites da competência territorial do órgão prolator, exceto se o pedido for julgado improcedente por insuficiência de provas: nesse caso, qualquer legitimado pode intentar outra ação com o mesmo fundamento, valendo-se de nova prova.

O trecho “nos limites da competência territorial” é uma redação incluída por lei posterior e foi examinado pelos tribunais superiores; confira o entendimento atual cobrado pela banca.

Custos e má-fé (arts. 17 e 18)

Não há adiantamento de custas, emolumentos, honorários periciais ou outras despesas, nem condenação da associação autora em honorários de advogado, custas e despesas, salvo comprovada má-fé (art. 18). Em caso de litigância de má-fé, a associação e os diretores responsáveis são solidariamente condenados em honorários e ao décuplo das custas, sem prejuízo de perdas e danos (art. 17).

Exemplo resolvido

Enunciado: “Uma associação criada há seis meses, com finalidade institucional de proteger o meio ambiente, jamais poderá propor ação civil pública.” Errado quanto ao “jamais”: o art. 5º, § 4º, permite ao juiz dispensar o requisito da pré-constituição quando houver manifesto interesse social evidenciado pela dimensão ou característica do dano ou pela relevância do bem jurídico.

Erros comuns

Achar que associação pode firmar compromisso de ajustamento: o texto fala em órgãos públicos legitimados.
Esquecer a vedação para tributos, contribuições previdenciárias e FGTS.
Trocar o prazo de remessa do arquivamento ao Conselho Superior (três dias) por outro.
Afirmar que a multa liminar é exigível de imediato: só após o trânsito em julgado.
Dizer que a Defensoria Pública não é legitimada.
Ignorar a exceção da insuficiência de provas na coisa julgada.

Próximos passos

Compare com as ações constitucionais em mandado de segurança, injunção e ação popular.
Veja o papel do Ministério Público em funções essenciais à Justiça.
Aplique ao meio ambiente com Direito Ambiental: art. 225 e Lei 6.938.

Fontes e atualização

Lei 7.347/85, ação civil pública (texto compilado)

Texto compilado lido no site do Planalto na data de publicação deste guia. A lei remete a normas processuais substituídas; confira a norma vigente e a jurisprudência exigida pelo edital.