Atos administrativos: elementos, atributos e extinção

Ato administrativo é a manifestação de vontade da administração pública, ou de quem a represente, que cria, modifica ou extingue direitos em conformidade com a lei, sob regime de direito público. O estudo para prova segue um roteiro fixo: elementos, atributos, classificação e formas de extinção.

Elementos (ou requisitos)

A doutrina tradicional aponta cinco elementos. Para não depender de sigla, memorize as palavras:

Competência: poder legal conferido ao agente para praticar o ato. É sempre vinculada.
Finalidade: o resultado de interesse público que se busca; é também vinculada.
Forma: o modo de exteriorização do ato, em regra escrita.
Motivo: a situação de fato e de direito que justifica o ato.
Objeto: o conteúdo, o efeito jurídico imediato que o ato produz.

Competência e finalidade são sempre vinculadas, mesmo nos atos discricionários. A discricionariedade, quando existe, está no motivo e no objeto, ou seja, em juízo de conveniência e oportunidade. Esse é o ponto que mais rende questões: dizer que o ato discricionário dispensa competência vinculada é errado.

Vícios

Vício de competência: o agente age fora de suas atribuições, o que a doutrina costuma desdobrar em excesso de poder, usurpação de função e função de fato.
Vício de finalidade: desvio de finalidade.
Vício de forma: ausência ou descumprimento da forma exigida.
Vício de motivo: inexistência ou falsidade dos fatos que fundamentaram o ato.
Vício de objeto: conteúdo ilícito ou impossível.

Motivo e motivação

Costuma-se confundir. Motivo é a situação que autoriza o ato. Motivação é a exposição escrita das razões, o ato de explicar o motivo. Em regra, os atos administrativos devem ser motivados, sobretudo os que afetam direitos. A teoria dos motivos determinantes diz que, se o agente declara um motivo, a validade do ato fica vinculada à existência real daquele motivo, mesmo nos casos em que a motivação não seria exigida. Exemplo: exonerar um ocupante de cargo em comissão alegando falta de produtividade; se a alegação for falsa, o ato é nulo.

Atributos

São prerrogativas que distinguem o ato administrativo do ato privado. Os mais cobrados:

Presunção de legitimidade (e veracidade): o ato nasce presumido legal e verdadeiro até prova em contrário. É presunção relativa.
Imperatividade: capacidade de impor obrigações a terceiros, independentemente de concordância. Nem todo ato tem esse atributo; um atestado, por exemplo, não impõe obrigação.
Autoexecutoriedade: possibilidade de execução direta, sem ordem judicial, quando a lei prevê ou na urgência.
Tipicidade: o ato deve corresponder a figura prevista em lei.

Pegadinha: confundir presunção de legitimidade com presunção absoluta. Se o ato é presumido legítimo, isso significa que o ônus de provar a ilegalidade cabe a quem a alega. Mas a prova é possível.

Classificações essenciais

Vinculado x discricionário: o primeiro tem todos os elementos previstos na lei; o segundo deixa margem de escolha.
Simples, composto e complexo: simples depende de uma só vontade; composto exige a manifestação de um órgão e a verificação por outro, que é acessória; complexo exige a conjugação de vontades de órgãos diferentes para formar um único ato.
Ato de gestão x de império: distinção histórica, de uso limitado hoje.
Normativo, ordinatório, negocial, enunciativo e punitivo: classificação quanto ao conteúdo, útil para identificar exemplos como decreto, portaria, licença, certidão e multa.

Extinção do ato

Aqui está o tema que mais se cobra. Distinga cuidadosamente:

Anulação

É a retirada de ato ilegal. Pode ser feita pela própria administração (autotutela) ou pelo Judiciário. Em regra, tem efeitos retroativos (ex tunc). A administração anula seus próprios atos quando eivados de vícios que os tornam ilegais, respeitados os direitos adquiridos de terceiros de boa-fé. A Lei 9.784/99 prevê, no âmbito federal, prazo decadencial de cinco anos, contado da data em que o ato foi praticado, para a administração anular atos de que decorram efeitos favoráveis aos destinatários, salvo comprovada má-fé. Estados e o Distrito Federal podem ter norma própria, então confira a lei que o edital indicar.

Revogação

É a retirada de ato legal, mas que se tornou inconveniente ou inoportuno. Só a administração pode revogar, pois envolve juízo de mérito. O Judiciário não revoga ato administrativo de outro Poder no exercício regular de competência discricionária. Os efeitos são, em regra, para o futuro (ex nunc), preservando direitos adquiridos.

Critério	Anulação	Revogação
Motivo	Ilegalidade	Conveniência e oportunidade
Quem pode	Administração e Judiciário	Somente a administração
Efeitos	Em regra retroativos	Em regra para o futuro

Convalidação e cassação

A convalidação corrige defeitos sanáveis, como o vício de forma não essencial ou de competência não exclusiva, e preserva o ato. A cassação retira o ato por descumprimento de condição pelo beneficiário, como a cassação de licença quando o titular descumpre as regras. São termos que a banca gosta de misturar com anulação.

Exemplo resolvido

“A administração concedeu uma autorização legal, mas percebeu que a atividade passou a ser inconveniente para o interesse público.” A medida adequada é a revogação. Se a autorização tivesse sido concedida em desacordo com a lei, a medida seria a anulação.

Próximos passos

Veja o procedimento em processo administrativo e Lei 9.784.
Entenda quem controla esses atos em controle da administração.
Consulte a política editorial.