Controle da administração: interno, externo e judicial

Controle da administração pública é o conjunto de mecanismos que permite verificar, orientar e corrigir a atuação administrativa. Ele existe porque quem administra bens e interesses alheios deve prestar contas. Para a prova, o caminho é classificar o controle por quem o exerce, por quando ocorre e pelo critério que examina.

Classificação quanto ao órgão

Controle interno

É exercido pela própria administração sobre seus atos e agentes, dentro do mesmo Poder. Inclui o controle hierárquico (do superior sobre o subordinado) e a autotutela, que permite anular atos ilegais e revogar atos inconvenientes. Um exemplo é a revisão de decisão por recurso hierárquico. A Constituição exige que cada Poder mantenha sistema de controle interno, e os responsáveis que tomarem conhecimento de irregularidade ou ilegalidade devem dar ciência ao Tribunal de Contas, sob pena de responsabilidade solidária.

Controle externo

É exercido por órgão alheio ao que praticou o ato. O principal é o controle parlamentar, exercido pelo Poder Legislativo com auxílio do Tribunal de Contas. Inclui:

• Fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial.
• Comissões parlamentares de inquérito, com poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos.
• Convocação de ministros e autoridades para prestar informações.
• Sustação de atos normativos do Executivo que exorbitem do poder regulamentar.

Controle judicial

É exercido pelo Judiciário, que examina a legalidade dos atos administrativos. Ele é provocado por ações como mandado de segurança, ação popular, ação civil pública e ações ordinárias. Pontos clássicos:

• O Judiciário controla a legalidade, e não o mérito administrativo, ou seja, a conveniência e a oportunidade.
• Isso não significa imunidade do ato discricionário: a análise de competência, finalidade, forma, motivo e proporcionalidade é possível.
• O controle é, em regra, a posteriori e por provocação, já que o juiz não age de ofício para iniciar processo. Há exceções à ideia de controle só posterior: o mandado de segurança preventivo, por exemplo, busca evitar a lesão antes de consumada.
• Muitos autores classificam o controle judicial como espécie de controle externo, pois é exercido por órgão alheio à administração que praticou o ato. Neste guia ele aparece à parte só por didática.

Em questões objetivas, a frase “o Judiciário pode revogar ato administrativo por razões de conveniência” é um erro clássico. O Judiciário anula, mas, em regra, não revoga ato de outro Poder.

Tribunal de Contas

O Tribunal de Contas auxilia o Legislativo no controle externo, mas não é subordinado a ele e não integra o Poder Judiciário. Trata-se de órgão com autonomia, cujas decisões têm caráter técnico. Entre suas funções, a Constituição lista:

1. Apreciar as contas do chefe do Executivo, mediante parecer prévio. O Tribunal de Contas não as julga nessa hipótese: o julgamento é do Legislativo.
2. Julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos.
3. Apreciar a legalidade dos atos de admissão de pessoal, para fins de registro, excetuadas as nomeações para cargo em comissão.
4. Realizar inspeções e auditorias.
5. Aplicar sanções previstas em lei em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas.
6. Sustar a execução de ato impugnado, se não atendido, comunicando a decisão ao Legislativo.

Pegadinhas: dizer que o Tribunal de Contas é órgão do Judiciário (errado) e dizer que ele julga as contas do Presidente da República (errado; ele emite parecer). A sustação de contratos é ato do Legislativo, que solicita ao Executivo as medidas cabíveis; se o Legislativo ou o Executivo não as adotarem no prazo constitucional, o Tribunal de Contas decide a respeito. Confira o texto constitucional se o ponto aparecer.

Classificação quanto ao momento

• Prévio ou preventivo: antes da produção de efeitos do ato. Exemplo: a exigência de autorização prévia.
• Concomitante: durante a execução. Exemplo: fiscalização de obra em andamento.
• Posterior ou corretivo: depois da conclusão. Exemplo: análise de prestação de contas.

Classificação quanto ao critério

• Controle de legalidade: verifica conformidade com a lei. Pode ser interno, externo ou judicial.
• Controle de mérito: avalia conveniência e oportunidade. É exercido, em regra, pela própria administração e, em hipóteses previstas na Constituição, pelo Legislativo, como na aprovação prévia de nomeações por parte do Senado Federal.

Controle social

Os cidadãos também controlam a administração, por meio de instrumentos como a ação popular, o direito de petição, a participação em conselhos e o acesso à informação. A Lei 12.527/11 (LAI) é a base do acesso a informações públicas, com a transparência como regra. Esse controle fortalece o princípio da publicidade e, indiretamente, a moralidade. Para ver os instrumentos constitucionais, leia mandado de segurança, injunção e ação popular.

Exemplo resolvido

“Um servidor recorre ao seu chefe contra uma punição aplicada por outro agente do mesmo órgão.” Trata-se de controle interno, por recurso hierárquico. Se, em seguida, o servidor ajuíza ação, passa-se ao controle judicial, que examinará a legalidade da punição e o respeito ao devido processo, e não, em regra, o mérito da escolha da pena dentro dos limites legais.

Quadro-resumo

Tipo	Quem exerce	O que examina	Exemplo
Interno	A própria administração	Legalidade e mérito	Recurso hierárquico, autotutela
Externo	Outro Poder ou órgão	Legalidade, contas, resultados	Fiscalização pelo Legislativo e pelo Tribunal de Contas
Judicial	Judiciário	Legalidade	Mandado de segurança

Próximos passos

• Aprofunde a revisão dos próprios atos em atos administrativos: elementos, atributos e extinção.
• Veja a divisão de funções em separação dos poderes.
• Consulte a política editorial.