Improbidade administrativa na Lei 8.429/92: visão geral

Improbidade administrativa é a conduta ilícita, praticada por agente público ou por quem com ele colabore, que ofende o patrimônio público ou os princípios da administração. A Lei 8.429/92 disciplina o tema, e a Constituição prevê sanções como a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, sem prejuízo da ação penal cabível.

Atenção a um ponto: a Lei 14.230/21 reformou a Lei 8.429/92 de modo relevante, alterando aspectos de dolo, prescrição, legitimidade e tipificação. Por isso, estude sempre a versão atualizada do texto legal e desconfie de materiais e questões anteriores à reforma. O STF também já tratou da aplicação da reforma no tempo (fatos anteriores a ela), tema em que convém conferir a jurisprudência atual.

Natureza das sanções

As sanções por improbidade têm natureza civil e política, aplicadas por ação judicial própria. Não se confundem com sanções penais nem com administrativas disciplinares. As esferas são, em regra, independentes: o mesmo fato pode gerar processo disciplinar, ação penal e ação de improbidade, e uma esfera não depende da outra, ressalvadas hipóteses em que a sentença penal absolutória reconhece inexistência do fato ou negativa de autoria, com reflexos nas demais. Esse tema aparece em provas como “independência das instâncias”.

Sujeitos

Sujeito passivo

É quem sofre a lesão: a administração direta e indireta de qualquer dos Poderes e entes, bem como entidades que recebam recursos públicos, nos termos da lei. A extensão a entidades privadas que recebem verbas públicas é cobrada em provas. Com a reforma, para entidades que recebem subvenção, benefício ou incentivo público, a sanção patrimonial fica limitada à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos; confira o texto atual.

Sujeito ativo

É o agente público, em sentido amplo, que pratica o ato. Também responde quem, mesmo sem ser agente público, induza ou concorra para a prática do ato ou dele se beneficie. Ou seja, o particular pode ser réu na ação de improbidade, em conjunto com um agente público. Pegadinha: afirmar que o particular não responde por improbidade. Responde, quando participa do ato com agente público ou dele se beneficia, nos termos da lei.

O sucessor também pode responder, nos limites da herança ou do valor do patrimônio transferido, quanto ao ressarcimento do dano.

Categorias de atos de improbidade

A lei organiza os atos em três grandes grupos, e esta é a estrutura para memorizar:

Atos que importam enriquecimento ilícito: o agente obtém vantagem patrimonial indevida em razão do cargo ou função. Exemplo conceitual: receber propina ou utilizar bens públicos em proveito próprio.
Atos que causam prejuízo ao erário: ação ou omissão que cause perda patrimonial, desvio, apropriação ou dilapidação dos bens da administração. Exemplo conceitual: favorecer contratação por preço acima do mercado.
Atos que atentam contra os princípios da administração pública: condutas que violam deveres de honestidade, imparcialidade e legalidade, nas hipóteses que a lei define.

Dois aspectos mudaram com a Lei 14.230/21: a exigência de dolo e o caráter da lista de condutas do terceiro grupo. Hoje, só há improbidade por conduta dolosa, e a lei define dolo como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito, não bastando a simples voluntariedade do agente; a responsabilização por simples culpa foi afastada, inclusive no grupo do prejuízo ao erário. A lista de condutas que violam princípios tornou-se taxativa, e o mero exercício da função, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, não basta para configurar improbidade. Esse é tema típico de pegadinha: afirmar que a improbidade pode ocorrer por culpa, ou que a lista do terceiro grupo é exemplificativa. Mesmo assim, confira o texto vigente da lei antes de decidir.

Sanções em linhas gerais

As sanções variam conforme o tipo de ato e podem incluir:

Ressarcimento integral do dano, quando houver.
Perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio.
Perda da função pública.
Suspensão dos direitos políticos por prazo determinado pela lei.
Multa civil.
Proibição de contratar com o poder público e de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente.

Nem todas se aplicam a todas as categorias: após a reforma, por exemplo, o grupo de violação a princípios não prevê suspensão de direitos políticos nem perda da função pública. As sanções são aplicadas de forma graduada conforme a gravidade, com observância dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade. Os prazos e valores específicos de cada sanção dependem do tipo de ato e da versão da lei; por isso não os memorize sem o texto à mão.

Duas regras gerais costumam ser cobradas: o ressarcimento ao erário é consequência do dano e não tem natureza de punição propriamente dita, e a perda da função pública só se efetiva após o trânsito em julgado da sentença condenatória, segundo a lei.

Quem propõe a ação

A ação de improbidade é proposta pelo Ministério Público. A reforma da Lei 14.230/21 havia atribuído essa legitimidade somente ao Ministério Público. O texto compilado da Lei 8.429/92 no Planalto remete, nesse ponto, às ADI 7042 e 7043, e o noticiário institucional do STF sobre esses julgamentos informa que o Plenário afastou a exclusividade do Ministério Público e admitiu que entes públicos lesados também proponham a ação. Não temos aqui o acórdão completo, e o alcance exato da decisão (por exemplo, para quais tipos de ato e quais pedidos) pode ter limites. Por isso, em prova, siga o que a questão pede: se ela citar o texto da lei, a regra é a do texto; se citar a jurisprudência do STF, confira o que foi decidido. Confirme sempre o texto vigente da lei e a jurisprudência atual.

Relação com outros temas

A improbidade se liga aos princípios da legalidade, moralidade e impessoalidade estudados em princípios do art. 37.
Condutas em licitações e contratos podem configurar improbidade; veja licitações na Lei 14.133/21.
O ressarcimento pode ser cobrado do agente em regresso, tema de responsabilidade civil do Estado.

Exemplo resolvido

“Um servidor, de forma dolosa, desvia verba pública para si.” Há ato de improbidade que, conforme a descrição, pode implicar enriquecimento ilícito e prejuízo ao erário. A resposta típica de prova indica a configuração de improbidade, com sanções civis e políticas, sem prejuízo das esferas penal e administrativa.

Fontes e atualização

Texto compilado da Lei 8.429/92 no Planalto, com as remissões às ADI 7042 e 7043. A afirmação sobre a decisão do STF vem de noticiário institucional do tribunal e não de leitura do acórdão; reconfira no portal do STF antes de usar o dado em resposta discursiva.

Próximos passos

Veja como o controle atua em controle da administração.
Revise o regime dos agentes em agentes públicos e servidores.
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