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A instrução é a fase em que a Administração reúne os dados necessários para decidir. Na Lei 9.784/99 ela ocupa os arts. 29 a 47 e mistura temas diferentes: quem produz a prova, o que não vale como prova, como o público pode participar, o que acontece quando um parecer atrasa e como o interessado fecha a fase. Este guia organiza esses pontos em blocos e traz exemplos para fixar.
Quem conduz a instrução
O art. 29 diz que as atividades de instrução realizam-se de ofício ou mediante impulsão do órgão responsável, sem prejuízo do direito dos interessados de propor atuações probatórias. Isso reflete o princípio da impulsão de ofício (art. 2º, parágrafo único, XII): a Administração não espera as partes para movimentar o processo.
Duas regras práticas:
- o órgão de instrução faz constar dos autos os dados necessários à decisão;
- os atos que exijam atuação do interessado devem ser realizados do modo menos oneroso para ele.
Ônus da prova e documentos na própria Administração
O art. 36 estabelece que cabe ao interessado a prova dos fatos que tenha alegado, sem prejuízo do dever do órgão de instrução. O art. 37 faz um contrapeso: quando o interessado declarar que fatos e dados estão registrados em documentos existentes na própria Administração responsável ou em outro órgão administrativo, o órgão de instrução providencia de ofício a obtenção dos documentos ou cópias.
Exemplo: um candidato que pede reconhecimento de tempo de serviço não precisa apresentar certidão que já consta nos assentamentos do próprio órgão. Basta indicar onde está; a Administração deve buscar.
Provas
- Provas ilícitas são inadmissíveis (art. 30).
- O interessado pode, na fase instrutória e antes da decisão, juntar documentos e pareceres, requerer diligências e perícias e aduzir alegações (art. 38).
- Os elementos probatórios devem ser considerados na motivação do relatório e da decisão (art. 38, § 1º).
- Só podem ser recusadas, por decisão fundamentada, as provas propostas pelo interessado quando forem ilícitas, impertinentes, desnecessárias ou protelatórias (art. 38, § 2º).
Cuidado: a banca costuma trocar “decisão fundamentada” por “despacho livre” ou acrescentar uma hipótese falsa, como “onerosas”. A lista são quatro adjetivos.
Intimação para prestar informações
Quando for necessária a prestação de informações ou apresentação de provas pelos interessados ou terceiros, expedem-se intimações com data, prazo, forma e condições (art. 39). Se não for atendida, o órgão pode, entendendo relevante a matéria, suprir de ofício a omissão, sem se eximir de decidir (parágrafo único).
Mas há outro artigo, de efeito oposto, para pedidos do próprio interessado: quando dados ou documentos solicitados a ele forem necessários à apreciação do pedido e não forem apresentados no prazo fixado, o processo é arquivado (art. 40). A distinção está no tipo de processo: se a informação falta a um pedido do interessado, o não atendimento leva ao arquivamento; nos casos em que a Administração pode suprir a omissão de ofício e a matéria é relevante, o processo prossegue.
Os interessados devem ser intimados de prova ou diligência ordenada com antecedência mínima de três dias úteis (art. 41).
Participação do público
| Instrumento | Quando | Efeito |
|---|---|---|
| Consulta pública (art. 31) | Matéria de interesse geral, por despacho motivado, se não houver prejuízo para a parte interessada | Divulgação oficial e prazo para alegações escritas; quem participa não se torna interessado, mas tem direito a resposta fundamentada, que pode ser comum a alegações substancialmente iguais |
| Audiência pública (art. 32) | Antes da decisão, a juízo da autoridade, diante da relevância da questão | Debates sobre a matéria |
| Outros meios (art. 33) | Matéria relevante | Participação direta ou por organizações e associações legalmente reconhecidas |
O art. 34 exige que os resultados da consulta, da audiência e de outros meios sejam apresentados com a indicação do procedimento adotado. Para fixar: consulta pública gera resposta fundamentada; participar dela não confere a condição de interessado.
Reunião com outros órgãos
Quando necessário à instrução, a audiência de outros órgãos ou entidades pode ser feita em reunião conjunta, com participação de titulares ou representantes, lavrando-se ata a ser juntada aos autos (art. 35).
Pareceres e laudos
O art. 42 trata do parecer obrigatório de órgão consultivo, que deve ser emitido em no máximo quinze dias, salvo norma especial ou comprovada necessidade de maior prazo. Se o parecer atrasar:
- obrigatório e vinculante: o processo não tem seguimento até a apresentação, e responde quem deu causa ao atraso;
- obrigatório e não vinculante: o processo pode prosseguir e ser decidido sem ele, sem prejuízo da responsabilidade de quem se omitiu.
Se normas exigirem laudos técnicos prévios de órgãos administrativos e estes não cumprirem o prazo, o órgão de instrução deve solicitar laudo a outro órgão de qualificação equivalente (art. 43).
Exemplo resolvido
Um processo depende de parecer jurídico obrigatório. O prazo de quinze dias vence sem manifestação.
- Se o parecer for vinculante, a autoridade não pode decidir: o processo fica parado até o parecer chegar.
- Se for não vinculante, a autoridade pode decidir sem ele, e o responsável pelo atraso responde pela omissão.
Fim da instrução e relatório
Encerrada a instrução, o interessado tem direito de manifestar-se no prazo máximo de dez dias, salvo se outro prazo for legalmente fixado (art. 44). Em caso de risco iminente, a Administração pode adotar providências acauteladoras sem prévia manifestação do interessado, mas motivadamente (art. 45). Os interessados têm direito à vista do processo e a certidões e cópias, ressalvados dados de terceiros protegidos por sigilo ou pelo direito à privacidade, à honra e à imagem (art. 46).
O órgão de instrução que não for competente para decidir elabora relatório indicando o pedido inicial, o conteúdo das fases e formulando proposta de decisão objetivamente justificada, encaminhando à autoridade competente (art. 47).
Erros comuns
- Achar que só o interessado produz prova. A instrução é de ofício e a Administração busca documentos que ela mesma possui.
- Aceitar qualquer prova: as obtidas por meios ilícitos são inadmissíveis.
- Dizer que quem participa de consulta pública vira interessado no processo.
- Confundir os efeitos do atraso de parecer vinculante e não vinculante.
- Trocar os prazos: quinze dias para o parecer, dez para a manifestação final.
- Esquecer que a medida acauteladora pode ser adotada sem ouvir o interessado, desde que haja risco iminente e motivação.
Próximos passos
- Complemente com prazos e intimações.
- Veja a decisão e a motivação em recurso administrativo.
- Treine com o treino comentado da Lei 9.784.
Fontes e atualização
Conferido no texto do Planalto na data de publicação deste guia. Processos específicos têm regras próprias de produção de prova; a lei vale para eles de forma subsidiária. Confira a norma vigente e o edital.