Processo legislativo: espécies, veto e medida provisória

O processo legislativo é o conjunto de atos que leva à criação das normas previstas no art. 59 da CF/88: emendas à Constituição, leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções. A prova costuma cobrar quórum, iniciativa, prazos do veto e limites da medida provisória. Este guia organiza esses pontos na ordem em que aparecem em questões.

As sete espécies e o quórum de cada uma

O art. 59 lista as espécies. O parágrafo único determina que lei complementar disporá sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis.

Espécie	Quórum ou característica	Base
Emenda à Constituição	Dois turnos em cada Casa, três quintos dos membros; promulgada pelas Mesas	art. 60
Lei complementar	Maioria absoluta	art. 69
Lei ordinária	Maioria dos votos, presente a maioria absoluta (regra geral)	art. 47
Lei delegada	Elaborada pelo Presidente, com delegação do Congresso por resolução	art. 68
Medida provisória	Editada pelo Presidente, com força de lei; precisa ser convertida	art. 62
Decreto legislativo	Matérias de competência exclusiva do Congresso; sem sanção	arts. 49 e 62, § 3º
Resolução	Matérias privativas das Casas ou do Congresso; sem sanção	arts. 51, 52 e 68, § 2º

Um exemplo de leitura rápida: se o enunciado diz que a lei exige “maioria absoluta” para ser aprovada, a espécie é lei complementar. Se diz “dois turnos” e “três quintos”, é emenda constitucional.

Emenda à Constituição em poucas linhas

Podem propor emenda um terço, no mínimo, dos membros da Câmara ou do Senado; o Presidente da República; ou mais da metade das Assembleias Legislativas, cada uma manifestando-se pela maioria relativa de seus membros (art. 60). A Constituição não pode ser emendada na vigência de intervenção federal, de estado de defesa ou de estado de sítio (art. 60, § 1º). Não pode ser objeto de deliberação proposta tendente a abolir a forma federativa de Estado, o voto direto, secreto, universal e periódico, a separação dos Poderes e os direitos e garantias individuais (art. 60, § 4º). A matéria de proposta rejeitada ou prejudicada só pode voltar em nova proposta em outra sessão legislativa (art. 60, § 5º). Para o estudo dos limites, veja poder constituinte e emendas.

Iniciativa das leis

A regra é a iniciativa concorrente: cabe a qualquer membro ou comissão da Câmara, do Senado ou do Congresso, ao Presidente da República, ao STF, aos tribunais superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos na Constituição (art. 61, caput).

Há matérias de iniciativa privativa do Presidente da República (art. 61, § 1º). As mais cobradas são as leis que:

fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;
tratem de criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou de aumento de sua remuneração;
disponham sobre servidores públicos da União e dos Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;
tratem da organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União e das normas gerais para os dos Estados, do DF e dos Territórios;
disponham sobre a criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública.

A iniciativa popular exige projeto subscrito por no mínimo um por cento do eleitorado nacional, distribuído por pelo menos cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles, apresentado à Câmara (art. 61, § 2º).

Duas regras de apoio: não se admite aumento de despesa nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente, ressalvado o disposto no art. 166, §§ 3º e 4º (art. 63, I); e o Presidente pode pedir urgência para projeto de sua iniciativa, caso em que, passados quarenta e cinco dias sem manifestação de cada Casa, a pauta fica sobrestada, com exceção das matérias de prazo constitucional determinado (art. 64, §§ 1º e 2º).

Da votação à publicação: o caminho de um projeto de lei

Iniciativa. Um dos legitimados apresenta o projeto. Os de iniciativa do Presidente, do STF e dos tribunais superiores começam na Câmara (art. 64).
Discussão e votação. Aprovado por uma Casa, o projeto é revisto pela outra, em um só turno; se for emendado, volta à Casa iniciadora (art. 65).
Sanção ou veto. A Casa que concluiu a votação envia o projeto ao Presidente (art. 66).
Promulgação e publicação.

Sanção e veto, passo a passo

O Presidente tem quinze dias úteis, contados do recebimento, para sancionar ou vetar. O veto pode ser total ou parcial e tem dois fundamentos possíveis: inconstitucionalidade ou contrariedade ao interesse público (art. 66, § 1º). Os motivos devem ser comunicados ao Presidente do Senado em quarenta e oito horas. O veto parcial só pode abranger texto integral de artigo, parágrafo, inciso ou alínea (art. 66, § 2º). O silêncio após os quinze dias importa sanção tácita (art. 66, § 3º).

O veto é apreciado em sessão conjunta, em trinta dias, e só é rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e dos Senadores (art. 66, § 4º). Rejeitado o veto, o projeto volta ao Presidente para promulgação (art. 66, § 5º). Se a lei não for promulgada em quarenta e oito horas nos casos de sanção tácita ou veto rejeitado, o Presidente do Senado a promulga; se ele não o fizer em igual prazo, cabe ao Vice-Presidente do Senado (art. 66, § 7º). Esgotado o prazo de trinta dias sem deliberação, o veto é colocado na ordem do dia da sessão imediata, sobrestadas as demais proposições até sua votação final (art. 66, § 6º).

Projeto rejeitado só pode ser objeto de novo projeto, na mesma sessão legislativa, mediante proposta da maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas (art. 67).

Medida provisória (art. 62)

Em caso de relevância e urgência, o Presidente pode adotar medidas provisórias, com força de lei, submetendo-as de imediato ao Congresso (art. 62, caput). Pontos que mais caem:

Vigência. Perdem eficácia, desde a edição, se não forem convertidas em lei em sessenta dias, prorrogáveis uma vez por igual período (§ 3º). O prazo conta da publicação e fica suspenso durante o recesso (§ 4º). A prorrogação é automática quando a votação não se encerra nas duas Casas no primeiro prazo (§ 7º).
Urgência. Se não for apreciada em quarenta e cinco dias da publicação, entra em regime de urgência, sobrestando as demais deliberações legislativas da Casa em que estiver (§ 6º).
Tramitação. A votação começa na Câmara (§ 8º), e uma comissão mista emite parecer antes da apreciação em plenário (§ 9º). Cada Casa faz juízo prévio dos pressupostos constitucionais (§ 5º).
Reedição. É vedada, na mesma sessão legislativa, a reedição de medida provisória rejeitada ou que perdeu eficácia por decurso de prazo (§ 10).
Efeitos jurídicos. Se o decreto legislativo que regula as relações decorrentes não for editado em sessenta dias após a rejeição ou perda de eficácia, as relações constituídas durante a vigência continuam regidas pela medida (§ 11).
Conversão com alterações. Aprovado projeto de lei de conversão que altere o texto original, a medida se mantém integralmente em vigor até a sanção ou veto do projeto (§ 12).

Matérias vedadas à medida provisória (art. 62, § 1º)

Não pode haver medida provisória sobre: nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e direito eleitoral; direito penal, processual penal e processual civil; organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, carreira e garantias de seus membros; planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares (ressalvado o art. 167, § 3º); detenção ou sequestro de bens, de poupança popular ou de outro ativo financeiro; matéria reservada a lei complementar; e matéria já disciplinada em projeto aprovado pelo Congresso e pendente de sanção ou veto.

Medida provisória que institua ou majore impostos, salvo os impostos listados no § 2º, só produz efeitos no exercício financeiro seguinte se convertida em lei até o último dia do exercício em que foi editada.

Lei delegada (art. 68)

O Presidente deve solicitar a delegação ao Congresso, que a concede por resolução, especificando o conteúdo e os termos de exercício. Não podem ser delegados os atos de competência exclusiva do Congresso, os de competência privativa da Câmara ou do Senado, a matéria reservada a lei complementar e a legislação sobre organização do Judiciário e do Ministério Público, nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais, planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos. Se a resolução determinar a apreciação do projeto pelo Congresso, a votação é única, vedada qualquer emenda.

Erros comuns

Dizer que o veto é rejeitado por maioria simples. A exigência é de maioria absoluta dos Deputados e dos Senadores.
Contar o prazo de quinze dias do veto em dias corridos. O texto fala em quinze dias úteis.
Tratar a medida provisória como lei definitiva. Ela tem força de lei desde a edição, mas perde eficácia desde a edição se não for convertida no prazo.
Achar que o veto parcial pode recair sobre uma palavra ou uma expressão. Só alcança texto integral de artigo, parágrafo, inciso ou alínea.
Aceitar emenda parlamentar que aumente a despesa em projeto de iniciativa exclusiva do Presidente: a regra do art. 63, I, só admite as ressalvas do art. 166, §§ 3º e 4º.

Próximos passos

Conheça quem compõe e decide nas Casas em Congresso Nacional: composição, atribuições e imunidades.
Veja as atribuições do chefe do Executivo em Poder Executivo: Presidente, atribuições e responsabilidade.
Reforce a hierarquia das normas com eficácia das normas constitucionais.

Fontes e atualização

Constituição Federal, texto compilado no Planalto, arts. 59 a 69.

Conferido nas fontes acima na data de publicação deste guia. A Constituição já foi alterada por emendas nesses artigos; confira sempre a redação vigente.