Congresso Nacional: composição, atribuições e imunidades

O Poder Legislativo da União é exercido pelo Congresso Nacional, formado pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal (art. 44 da CF/88). A prova costuma cobrar três blocos: como cada Casa é composta, quem tem competência para cada tipo de decisão e o alcance das imunidades. Este guia organiza os três, com os artigos certos e as pegadinhas mais comuns.

Composição: Câmara e Senado não representam a mesma coisa

A Câmara é formada por representantes do povo, eleitos pelo sistema proporcional, em cada Estado, em cada Território e no Distrito Federal (art. 45). O número total de deputados e a representação de cada unidade são fixados por lei complementar, proporcionalmente à população, com um piso e um teto: nenhuma unidade pode ter menos de oito nem mais de setenta deputados (art. 45, § 1º). Cada Território elege quatro deputados (art. 45, § 2º).

O Senado representa os Estados e o Distrito Federal, com eleição pelo princípio majoritário (art. 46). Cada unidade elege três senadores, com mandato de oito anos, e cada senador é eleito com dois suplentes. A renovação ocorre de quatro em quatro anos, alternadamente, por um terço e por dois terços.

Dois detalhes que viram questão:

• A legislatura dura quatro anos (art. 44, parágrafo único). Mandato de senador (oito anos) cobre duas legislaturas.
• Deputado é eleito pelo sistema proporcional; senador, pelo majoritário. Trocar um pelo outro é erro clássico.

Quórum de deliberação

Salvo disposição constitucional em contrário, as deliberações de cada Casa e das comissões são tomadas por maioria dos votos, presente a maioria absoluta dos membros (art. 47). Exemplo resolvido com uma Casa hipotética de 100 membros: a maioria absoluta é 51, então são necessários 51 presentes para a sessão deliberar; se estiverem exatamente 51 presentes e todos votarem, a aprovação por maioria simples exige 26 votos. Já uma matéria que peça maioria absoluta dos membros exigiria 51 votos favoráveis, independentemente de quantos estejam presentes.

Quem decide o quê: arts. 48, 49, 51 e 52

Esta é a parte que mais rende pegadinha, porque o quadro de competências usa palavras parecidas.

Dispositivo	Quem decide	Sanção do Presidente?
Art. 48	Congresso Nacional, sobre matérias de competência da União (sistema tributário, orçamento, efetivo das Forças Armadas, planos de desenvolvimento etc.)	Sim, em regra, por meio de lei
Art. 49	Congresso Nacional, em competência exclusiva	Não (decreto legislativo)
Art. 51	Câmara dos Deputados, em competência privativa	Não
Art. 52	Senado Federal, em competência privativa	Não

O próprio caput do art. 48 diz que a sanção “não [é] exigida” para o que está especificado nos arts. 49, 51 e 52.

Alguns exemplos do art. 49 (exclusiva do Congresso)

• resolver definitivamente sobre tratados que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional (inciso I);
• autorizar o Presidente e o Vice-Presidente a se ausentarem do País por mais de quinze dias (inciso III);
• sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa (inciso V);
• julgar anualmente as contas do Presidente da República (inciso IX);
• apreciar atos de concessão e renovação de concessão de emissoras de rádio e televisão (inciso XII);
• escolher dois terços dos membros do Tribunal de Contas da União (inciso XIII);
• autorizar referendo e convocar plebiscito (inciso XV).

Câmara (art. 51) e Senado (art. 52)

A Câmara autoriza, por dois terços de seus membros, a instauração de processo contra o Presidente, o Vice-Presidente e os Ministros de Estado (art. 51, I). O Senado processa e julga o Presidente e o Vice-Presidente nos crimes de responsabilidade (art. 52, I) e também os Ministros do STF, os membros do CNJ e do CNMP, o Procurador-Geral da República e o Advogado-Geral da União nos crimes de responsabilidade (art. 52, II). Nesses julgamentos, preside o Presidente do STF, e a condenação exige dois terços dos votos do Senado, limitando-se à perda do cargo com inabilitação por oito anos para função pública, sem prejuízo de outras sanções judiciais (art. 52, parágrafo único).

O Senado também aprova previamente, por voto secreto, após arguição pública, a escolha de magistrados nos casos constitucionais, de ministros do TCU indicados pelo Presidente, do presidente e dos diretores do banco central e do Procurador-Geral da República (art. 52, III). E cabe a ele suspender a execução, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional por decisão definitiva do STF (art. 52, X).

Fiscalização e convocação de ministros

As Casas e suas comissões podem convocar Ministro de Estado para prestar informações sobre assunto previamente determinado, e a ausência sem justificação adequada é crime de responsabilidade (art. 50). As Mesas podem encaminhar pedidos escritos de informação; a recusa ou o não atendimento no prazo de trinta dias, bem como a prestação de informações falsas, também configura crime de responsabilidade (art. 50, § 2º). O texto do art. 50 foi ampliado por emendas para alcançar outros titulares; para prova de nível avançado, confira a redação vigente.

As comissões parlamentares de inquérito (CPI) têm poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, são criadas mediante requerimento de um terço dos membros da Casa, para apuração de fato determinado e por prazo certo, e suas conclusões, se for o caso, são encaminhadas ao Ministério Público (art. 58, § 3º). Lembre das três palavras que a banca gosta de trocar: um terço, fato determinado, prazo certo.

Imunidades parlamentares (art. 53)

Há dois tipos, e a confusão entre eles derruba muita gente.

Imunidade material. Deputados e senadores são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos (art. 53, caput).

Imunidade formal, que tem três componentes:

1. Foro especial. Desde a expedição do diploma, são submetidos a julgamento perante o STF (art. 53, § 1º).
2. Prisão. Desde a diplomação, não podem ser presos, salvo em flagrante de crime inafiançável; nesse caso, os autos vão à Casa em até vinte e quatro horas, para que, pelo voto da maioria de seus membros, resolva sobre a prisão (art. 53, § 2º).
3. Sustação do processo. Recebida a denúncia por crime ocorrido após a diplomação, o STF dá ciência à Casa, que, por iniciativa de partido nela representado e pelo voto da maioria de seus membros, pode sustar o andamento da ação até a decisão final; o pedido deve ser apreciado em quarenta e cinco dias, prazo improrrogável, e a sustação suspende a prescrição enquanto durar o mandato (art. 53, §§ 3º a 5º).

Os parlamentares também não são obrigados a testemunhar sobre informações recebidas ou prestadas em razão do mandato, nem sobre quem lhes confiou ou deles recebeu informações (art. 53, § 6º). As imunidades subsistem durante o estado de sítio, só podendo ser suspensas por dois terços da Casa, nos casos de atos praticados fora do recinto do Congresso incompatíveis com a execução da medida (art. 53, § 8º).

Perda do mandato

Perde o mandato o deputado ou senador que (art. 55): infringir as proibições do art. 54; tiver procedimento declarado incompatível com o decoro parlamentar; deixar de comparecer, em cada sessão legislativa, à terça parte das sessões ordinárias da Casa, salvo licença ou missão autorizada; perder ou tiver suspensos os direitos políticos; for assim decretado pela Justiça Eleitoral nos casos constitucionais; ou sofrer condenação criminal transitada em julgado.

A diferença de procedimento é cobrada com frequência:

• nos casos de infração às proibições, quebra de decoro e condenação criminal definitiva, a perda é decidida pela Casa, por maioria absoluta, mediante provocação da Mesa ou de partido político representado, assegurada ampla defesa (art. 55, § 2º);
• nos demais casos (faltas, perda de direitos políticos, decretação pela Justiça Eleitoral), a perda é declarada pela Mesa, de ofício ou por provocação (art. 55, § 3º).

A renúncia de parlamentar submetido a processo que possa levar à perda do mandato tem seus efeitos suspensos até as deliberações finais (art. 55, § 4º). Não perde o mandato quem é investido em cargo de Ministro de Estado ou de Secretário de Estado, entre outros casos listados no art. 56, e o suplente é convocado, por exemplo, em licenças superiores a cento e vinte dias.

Erros comuns

1. Dizer que decreto legislativo precisa de sanção. Não precisa.
2. Atribuir ao Senado a autorização para processar o Presidente. A autorização, por dois terços, é da Câmara; o julgamento é do Senado.
3. Confundir imunidade material (opiniões, palavras e votos) com a formal (prisão e processo).
4. Esquecer que, no julgamento do Presidente pelo Senado, quem preside é o Presidente do STF.
5. Tratar a CPI como órgão que pune: ela investiga e encaminha conclusões ao Ministério Público.

Próximos passos

• Veja como o Congresso participa da produção de normas em processo legislativo: espécies normativas, veto e medida provisória.
• Revise a divisão de funções em separação dos Poderes: funções típicas e atípicas.
• Estude o controle da atividade administrativa em controle da administração: interno, externo e judicial.

Fontes e atualização

• Constituição Federal, texto compilado no Planalto, arts. 44 a 58.

Conferido nas fontes acima na data de publicação deste guia. A Constituição é alterada por emendas; antes da prova, confira a redação vigente dos artigos citados e o que o edital indicar.