Uso privativo de bem público: autorização, permissão e concessão

Bem público não é só o que o Estado usa para trabalhar: praças, prédios e terrenos podem ser usados por particulares, com ou sem exclusividade. Quando o uso é exclusivo, entra o chamado uso privativo, que se formaliza por instrumentos diferentes (autorização, permissão, concessão de uso, concessão de direito real de uso e cessão). A escolha do instrumento depende do tempo de uso, do interesse envolvido e da estabilidade que o particular precisa. O assunto aparece em provas como complemento ao estudo de bens públicos.

Ponto de partida: classificação do Código Civil

O art. 98 do Código Civil considera públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares. O art. 99 divide os bens públicos em:

Categoria	Exemplos legais	Característica
Uso comum do povo	Rios, mares, estradas, ruas e praças	Uso de todos; pode ser gratuito ou retribuído conforme estabelecer a lei (art. 103)
Uso especial	Edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração	Inalienáveis enquanto conservarem a qualificação (art. 100)
Dominicais	Patrimônio das pessoas jurídicas de direito público como objeto de direito pessoal ou real	Podem ser alienados, observadas as exigências da lei (art. 101)

O art. 102 estabelece que os bens públicos não estão sujeitos a usucapião. Isso importa porque a posse prolongada de um particular, por mais antiga que seja, não transforma o bem em propriedade privada; para regularizar uma ocupação, é preciso título formal dado pelo poder público. Para o regime completo, leia bens públicos: classificação e alienação.

Uso comum e uso privativo

O uso comum é de todos, sem exclusividade: caminhar na praça, por exemplo. O uso privativo (ou especial) é o exercido por pessoa determinada, com exclusividade, sobre uma parcela do bem: a banca de jornal na calçada, o restaurante num prédio público, a lanchonete da repartição.

A distinção entre os instrumentos é conceito doutrinário, em grande parte consolidado, mas as leis específicas de cada ente podem dar-lhe contornos próprios. A lista a seguir reúne as figuras clássicas.

Os instrumentos clássicos

Instrumento	Natureza	Prazo e estabilidade	Quando se usa
Autorização de uso	Ato unilateral, discricionário e precário	Revogável a qualquer tempo, em regra sem indenização	Uso de interesse predominantemente do particular, ou de curta duração
Permissão de uso	Ato unilateral, discricionário e precário, em regra mais formal	Também revogável, mas costuma ter condições a cumprir	Uso de interesse coletivo ou misto, como bancas e feiras
Concessão de uso	Contrato administrativo	Prazo determinado, com estabilidade maior	Usos de maior vulto e investimento, como restaurantes e lanchonetes em prédios públicos
Concessão de direito real de uso	Contrato que cria direito real resolúvel	Por tempo certo ou indeterminado; transferível	Urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra, regularização fundiária
Cessão de uso	Transferência gratuita de uso entre órgãos ou entidades públicas, ou a entidades de fins sociais	Conforme o ato	Ajuste entre entes ou apoio a entidades sem fins lucrativos

A caracterização de autorização e permissão como atos precários e de concessão como contrato vem da doutrina. Os dispositivos legais abaixo mostram trechos de leis que tratam de cada figura.

Concessão de direito real de uso (CDRU)

O art. 7º do Decreto-Lei 271/67 instituiu a concessão de uso de terrenos públicos ou particulares, remunerada ou gratuita, por tempo certo ou indeterminado, como direito real resolúvel, para fins específicos, que incluem regularização fundiária de interesse social, urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra, aproveitamento sustentável das várzeas, preservação de comunidades tradicionais e outras modalidades de interesse social em áreas urbanas.

Pontos do mesmo artigo:

A concessão de uso poderá ser contratada por instrumento público ou particular, ou por simples termo administrativo, e será inscrita e cancelada em livro especial (§ 1º).
Desde a inscrição, o concessionário frui plenamente do terreno para os fins do contrato e responde por todos os encargos civis, administrativos e tributários que incidam sobre o imóvel e suas rendas (§ 2º).
Resolve-se a concessão antes do termo se o concessionário der ao imóvel destinação diversa da estabelecida ou descumprir cláusula resolutória, perdendo as benfeitorias de qualquer natureza (§ 3º).
Salvo disposição em contrário, a concessão transfere-se por ato entre vivos ou por sucessão legítima ou testamentária, como os demais direitos reais sobre coisas alheias, com registro (§ 4º).

A Lei 9.636/98, sobre imóveis da União, prevê a cessão de imóveis da União, gratuita ou em condições especiais, a Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde, e a pessoas físicas ou jurídicas em caso de interesse público ou social (art. 18), podendo ser feita sob o regime de concessão de direito real de uso resolúvel do art. 7º do Decreto-Lei 271/67 (art. 18, § 1º).

A mesma lei admite a permissão de uso, a título precário, de áreas de domínio da União para eventos de curta duração, de natureza recreativa, esportiva, cultural, religiosa ou educacional (art. 22), e trata da concessão de uso especial para fins de moradia (art. 22-A), que se aplica aos possuidores ou ocupantes que preencham os requisitos legais.

Exemplos resolvidos

Caso 1. Um comerciante quer montar uma banca de jornal na calçada de uma praça municipal, com permissão da prefeitura. O instrumento clássico é a permissão de uso: ato precário, que a prefeitura pode revogar.

Caso 2. Uma empresa vai construir e explorar um restaurante num prédio público por prazo longo, com investimento relevante. Esse caso pede estabilidade que a autorização não dá; o instrumento adequado é a concessão de uso, com licitação conforme a lei de cada ente.

Caso 3. Uma associação ocupa há décadas uma área pública urbana. Ela não adquire a propriedade por usucapião (art. 102 do Código Civil). A regularização pode ocorrer por instrumentos como a concessão de uso especial para moradia ou a CDRU, conforme os requisitos legais.

Caso 4. A União quer entregar um terreno gratuitamente a uma entidade educacional sem fins lucrativos para construir uma escola. Pode fazer cessão (Lei 9.636/98, art. 18), inclusive sob regime de CDRU.

Caso 5. O concessionário de CDRU passa a usar o terreno para fim diverso do contrato. O art. 7º, § 3º, prevê a resolução antes do termo, com perda das benfeitorias.

Uso privativo e licitação

A regra de licitação para concessão de uso e para cessão depende da lei de cada ente e do caso (por exemplo, a lei federal de licitações cuida de contratação e alienação em geral). Para as organizações sociais, a Lei 9.637/98 dispensa licitação na destinação de bens públicos por permissão de uso quando previsto no contrato de gestão; veja OS e OSCIP. Para parcerias com entidades civis, a Lei 13.019/14 trata do compartilhamento patrimonial em acordos de cooperação; veja o marco regulatório das parcerias.

Erros comuns

Achar que a posse prolongada gera usucapião de bem público.
Confundir autorização (precária, interesse do particular) com concessão (contrato, mais estável).
Dizer que a CDRU é direito pessoal; ela é direito real resolúvel.
Esquecer que a CDRU pode ser remunerada ou gratuita e por prazo certo ou indeterminado.
Esquecer que o concessionário de CDRU responde pelos encargos tributários.
Pensar que os bens de uso comum do povo são sempre gratuitos: a lei pode prever retribuição.

Próximos passos

Aprofunde as restrições do Estado sobre a propriedade.
Veja desapropriação.
Estude o tombamento e a proteção do patrimônio cultural.

Fontes e atualização

Conferido no Planalto na data de publicação deste guia, usando as redações marcadas como vigentes. A distinção entre autorização, permissão e concessão de uso vem da doutrina; leis locais podem dar tratamento próprio. Confira a norma vigente e o edital.