Marco regulatório das parcerias (Lei 13.019): termos e chamamento

A Lei 13.019/14, chamada de marco regulatório das organizações da sociedade civil, criou um regime geral para as parcerias entre a administração pública e entidades privadas sem fins lucrativos. Ela substituiu a prática de usar convênio para tudo. Hoje, a primeira pergunta de prova é qual dos três instrumentos se aplica: termo de colaboração, termo de fomento ou acordo de cooperação. A segunda é quando se pode escapar do chamamento público.

Do que trata a lei

O art. 1º, na redação dada pela Lei 13.204/15, institui normas gerais para as parcerias entre a administração pública e organizações da sociedade civil, em regime de mútua cooperação, para a consecução de finalidades de interesse público e recíproco, mediante a execução de atividades ou projetos previamente estabelecidos em planos de trabalho inseridos em termos de colaboração, em termos de fomento ou em acordos de cooperação.

Definições importantes do art. 2º:

Conceito	Ideia
Organização da sociedade civil	Entidade privada sem fins lucrativos que não distribui resultados, aplicando-os integralmente no objeto social; também certas sociedades cooperativas descritas no art. 2º, I, b, e as organizações religiosas dedicadas a atividades de interesse público e cunho social distintas de fins exclusivamente religiosos
Atividade	Conjunto de operações contínuas ou permanentes
Projeto	Conjunto de operações limitadas no tempo
Dirigente	Quem detém poderes de administração, gestão ou controle da organização
Gestor	Agente público responsável pela gestão da parceria de termo de colaboração ou de fomento, designado por ato publicado em meio oficial
Chamamento público	Procedimento para selecionar organização, com garantia dos princípios da isonomia, legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, probidade administrativa, vinculação ao instrumento convocatório e julgamento objetivo

Os três instrumentos

O art. 2º distingue conforme quem propõe e se há transferência de recursos:

Instrumento	Quem propõe a finalidade	Transferência de recursos financeiros?
Termo de colaboração	A administração pública	Sim
Termo de fomento	A organização da sociedade civil	Sim
Acordo de cooperação	A lei o define apenas como parceria de interesse público e recíproco	Não

Em outras palavras: se o dinheiro público é repassado, o instrumento é termo de colaboração (iniciativa estatal) ou termo de fomento (iniciativa da organização). Se não há repasse, é acordo de cooperação.

Convém lembrar o art. 41, na redação vigente: ressalvados o art. 3º e o parágrafo único do art. 84, serão celebradas nos termos da lei as parcerias entre a administração pública e as organizações da sociedade civil. E o regime não se aplica a certos casos do art. 3º, entre eles os contratos de gestão com organizações sociais (desde que cumpridos os requisitos da Lei 9.637/98), os termos de parceria com OSCIP (se cumpridos os da Lei 9.790/99), os convênios e contratos com entidades filantrópicas na saúde (art. 199, § 1º, da CF) e as parcerias com os serviços sociais autônomos. Veja OS e OSCIP.

Chamamento público

Regra geral

O art. 24 (redação vigente) determina que, exceto nas hipóteses previstas na lei, a celebração de termo de colaboração ou de fomento será precedida de chamamento público voltado a selecionar as organizações que tornem mais eficaz a execução do objeto.

O edital deve ser amplamente divulgado na página do sítio oficial da administração pública na internet, com antecedência mínima de trinta dias (art. 26). O grau de adequação da proposta aos objetivos do programa e, quando for o caso, ao valor de referência constitui critério obrigatório de julgamento (art. 27). Somente depois de encerrada a etapa competitiva e ordenadas as propostas, a administração verifica os documentos da organização selecionada (art. 28).

Sem chamamento: acordos de cooperação e emendas parlamentares

O art. 29 estabelece que os termos de colaboração ou de fomento que envolvam recursos de emendas parlamentares e os acordos de cooperação são celebrados sem chamamento público. A exceção: nos acordos de cooperação cujo objeto envolva comodato, doação de bens ou outra forma de compartilhamento de recurso patrimonial, o chamamento deve ser realizado.

Dispensa (art. 30)

A administração pode dispensar o chamamento:

em caso de urgência decorrente de paralisação ou iminência de paralisação de atividades de relevante interesse público, pelo prazo de até cento e oitenta dias;
nos casos de guerra, calamidade pública, grave perturbação da ordem pública ou ameaça à paz social;
na realização de programa de proteção a pessoas ameaçadas ou em situação que possa comprometer a segurança; e
em atividades voltadas a serviços de educação, saúde e assistência social, desde que executadas por organizações previamente credenciadas pelo órgão gestor da política.

Inexigibilidade (art. 31)

O chamamento é inexigível quando houver inviabilidade de competição, em razão da natureza singular do objeto da parceria ou porque as metas só podem ser atingidas por uma entidade específica, especialmente quando:

o objeto for incumbência prevista em acordo, ato ou compromisso internacional, no qual sejam indicadas as instituições que utilizarão os recursos; ou
a parceria decorrer de transferência autorizada em lei na qual seja identificada expressamente a entidade beneficiária.

Transparência da dispensa e da inexigibilidade (art. 32)

A ausência de chamamento deve ser justificada pelo administrador público. Sob pena de nulidade do ato de formalização, o extrato da justificativa deve ser publicado, na mesma data em que for efetivado, no sítio oficial da administração pública. A impugnação à justificativa pode ser apresentada em cinco dias a contar da publicação, e o administrador deve analisá-la em até cinco dias do protocolo (§ 2º). Havendo fundamento, revoga-se o ato que dispensou ou considerou inexigível o chamamento e inicia-se imediatamente o procedimento de chamamento (§ 3º).

Impedimentos e vedações

O art. 39 lista casos em que a organização fica impedida de celebrar parcerias, como não estar regularmente constituída, estar omissa no dever de prestar contas de parceria anterior, ter dirigente que seja membro de Poder ou do Ministério Público ou dirigente de órgão da administração pública da mesma esfera (e seus familiares até o segundo grau), ter tido contas rejeitadas nos últimos cinco anos (salvo exceções), ou ter sido punida com certas sanções. Para provas, o essencial é reconhecer que a lei impede dirigentes ligados à própria administração parceira e organizações com contas rejeitadas sem regularização.

O art. 40, na redação vigente, veda parcerias que tenham por objeto, envolvam ou incluam, direta ou indiretamente, delegação das funções de regulação, de fiscalização, de exercício do poder de polícia ou de outras atividades exclusivas de Estado. Essa regra espelha a diretriz de indelegabilidade que também aparece nas PPPs; veja PPP: modalidades e vedações.

Por fim, o art. 38 diz que os termos e acordos só produzem efeitos jurídicos após a publicação dos respectivos extratos no meio oficial. O art. 36 obriga a estipulação do destino dos bens remanescentes, e o art. 37 exige a indicação de ao menos um dirigente da organização que se responsabilize solidariamente pela execução.

Exemplos resolvidos

Caso 1. O município quer que uma associação gerencie um programa que o próprio município desenhou, com repasse de dinheiro. É termo de colaboração, precedido de chamamento público.

Caso 2. Uma associação apresenta ao município um projeto cultural de sua autoria e pede recursos. É termo de fomento.

Caso 3. O estado e uma entidade pretendem se ajudar mutuamente em campanha de vacinação sem repasse financeiro. É acordo de cooperação; em regra, sem chamamento.

Caso 4. Após calamidade pública, o município precisa contratar com urgência uma entidade de assistência social. Há hipótese de dispensa do chamamento, com justificativa publicada.

Caso 5. A administração firma termo de fomento com entidade cujo dirigente é secretário do ente parceiro. Incide o impedimento do art. 39, III.

Erros comuns

Achar que todo convênio continua válido para parcerias com organizações da sociedade civil.
Confundir termo de colaboração (iniciativa da administração) com termo de fomento (iniciativa da organização).
Dizer que o acordo de cooperação envolve repasse de dinheiro.
Esquecer que a dispensa e a inexigibilidade exigem justificativa publicada, sob pena de nulidade.
Esquecer o prazo de trinta dias para divulgação do edital.
Achar que a lei permite delegar poder de polícia à organização parceira.

Próximos passos

Compare com OS e OSCIP.
Reveja licitações e contratação direta na Lei 14.133.
Estude a administração direta e indireta.

Fontes e atualização

Lei 13.019/14, texto compilado, arts. 1º a 3º, 24 a 32, 36 a 41

Conferido no texto compilado do Planalto, que traz redações sucessivas; foram usadas as marcadas como vigentes (Lei 13.204/15), na data de publicação deste guia. Cada ente tem regulamentação própria da lei; confira a norma vigente e o edital.