Administração direta e indireta: autarquias, fundações e empresas

A administração pública se organiza de duas formas: a direta, formada pelos órgãos da estrutura central de cada ente, e a indireta, composta por entidades com personalidade jurídica própria, criadas para executar atividades de forma especializada. A prova gira em torno de três perguntas: quem cria, qual a personalidade jurídica e a quem se aplica o regime público.

Centralização, descentralização e desconcentração

Três conceitos precisam estar claros.

Centralização: a administração executa as atividades por seus próprios órgãos.
Descentralização: o Estado transfere a execução de atividades a outra pessoa, física ou jurídica. Pode ser por outorga (por lei, a uma entidade da administração indireta) ou por delegação (por contrato ou ato, a particular, como em concessões).
Desconcentração: distribuição de competências dentro da mesma pessoa jurídica, entre seus órgãos. Não cria nova pessoa.

A pegadinha clássica é confundir descentralização com desconcentração. Na primeira, há outra pessoa jurídica; na segunda, apenas outro órgão da mesma pessoa.

Administração direta

É formada pelos órgãos dos entes federativos: União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Os órgãos não têm personalidade jurídica; são centros de competência de uma pessoa jurídica. Ministérios e secretarias são exemplos. A pessoa jurídica é o ente, não o órgão. Assim, em regra, quem responde em juízo é o ente, ainda que alguns órgãos possam ter capacidade processual para defender prerrogativas próprias.

Administração indireta

É composta por autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista. Todas são pessoas jurídicas, vinculadas (e não subordinadas) ao ente que as criou. A relação é de controle finalístico, também chamado supervisão ou tutela, e não de hierarquia.

Como se criam

A Constituição dispõe que somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação. Memorize a distinção: a lei cria a autarquia; a lei autoriza a criação das demais, que nascem com o registro de seus atos constitutivos. Essa diferença cai muito.

Autarquias

Pessoas jurídicas de direito público, criadas por lei, para executar atividades típicas de Estado de forma descentralizada. Características:

Patrimônio e receitas próprios.
Regime jurídico de direito público: seus bens são públicos, com as consequências próprias, como impenhorabilidade e imprescritibilidade, e seus atos são administrativos.
Servidores, em regra, sob regime estatutário.
Responsabilidade civil objetiva pelos danos que seus agentes causarem a terceiros.
Existem as chamadas agências reguladoras, normalmente autarquias em regime especial, com maior autonomia.

Fundações públicas

Atuam em áreas como educação, cultura e pesquisa. Há debate teórico sobre a natureza jurídica, mas as questões geralmente tratam a fundação pública de direito público como espécie de autarquia (fundação autárquica) e admitem a de direito privado, criada mediante autorização legal. Se a questão não especificar, confira o enunciado ou o edital.

Empresas públicas e sociedades de economia mista

São pessoas jurídicas de direito privado, com regime híbrido: submetidas ao direito privado, com derrogações impostas pelo direito público, como o dever de licitar e a exigência de concurso para o pessoal. Diferenças essenciais:

Característica	Empresa pública	Sociedade de economia mista
Capital	Integralmente público	Público e privado, com maioria votante do poder público
Forma societária	Qualquer forma admitida em direito	Sociedade anônima
Foro das causas federais	Justiça Federal, em regra, para as da União	Justiça Estadual, em regra

O quadro destaca aquilo que mais costuma aparecer: o tipo de capital e a forma societária. Sobre competência de foro, há regra geral, mas confira o enunciado, pois existem matizes.

Atividade econômica x serviço público

Estatais que exploram atividade econômica, em regra, seguem regime próximo ao das empresas privadas; as que prestam serviço público têm tratamento diferenciado, inclusive quanto a bens e a responsabilidade. O estudo pode variar com o edital.

Entidades paraestatais e terceiro setor

Entidades como serviços sociais autônomos e organizações sociais não integram a administração direta nem a indireta. Atuam ao lado do Estado e podem receber recursos públicos, sujeitas a controle de resultados e de contas. Um erro comum é incluí-las na lista da administração indireta. Atenção ao vocabulário: o termo “paraestatal” é usado de modos diferentes pela doutrina (alguns autores o aplicam também às estatais), então siga o conceito que o enunciado ou o edital adotar.

Pegadinhas frequentes

“O órgão público é pessoa jurídica.” Errado.
“A autarquia é criada por autorização legislativa.” Errado: é criada por lei.
“A empresa pública tem capital misto.” Errado: é integralmente público.
“As entidades da administração indireta estão subordinadas ao ente.” Errado: há vinculação e controle.

Exemplo resolvido

“Uma entidade criada diretamente por lei, com personalidade de direito público, para fiscalizar determinada atividade econômica” corresponde a uma autarquia, em geral em regime especial, como as agências reguladoras.

Próximos passos

Veja o regime de quem trabalha nesses órgãos em agentes públicos e servidores.
Estude a responsabilidade dessas entidades em responsabilidade civil do Estado.
Leia a política editorial.