PPP: contraprestação, aporte e garantias (Lei 11.079)

Uma PPP só funciona se o parceiro privado confiar que vai receber. Por isso a Lei 11.079/04 dedica atenção ao modo de pagamento, ao momento em que o pagamento começa e às garantias que o Estado oferece. Este guia explica essas peças: as formas de contraprestação, a remuneração variável, o aporte de recursos, a regra de que o pagamento vem depois do serviço e o rol de garantias.

Formas de contraprestação (art. 6º)

A contraprestação da Administração Pública nos contratos de PPP poderá ser feita por:

ordem bancária;
cessão de créditos não tributários;
outorga de direitos em face da Administração Pública;
outorga de direitos sobre bens públicos dominicais; e
outros meios admitidos em lei.

Em outras palavras, o pagamento nem sempre é em dinheiro direto: o Estado pode pagar, por exemplo, ao ceder o direito de explorar um bem dominical. Para entender o que é bem dominical, veja bens públicos: classificação e regime.

Remuneração variável

O contrato poderá prever o pagamento de remuneração variável vinculada ao desempenho do parceiro privado, conforme metas e padrões de qualidade e disponibilidade definidos no contrato (art. 6º, § 1º). É o mecanismo que alinha pagamento a resultado: se o serviço não atinge os padrões, o pagamento cai.

Aporte de recursos (art. 6º, § 2º)

O contrato poderá prever o aporte de recursos em favor do parceiro privado para a realização de obras e aquisição de bens reversíveis (nos termos dos incisos X e XI do art. 18 da Lei 8.987/95), desde que:

autorizado no edital de licitação, se contratos novos; ou
autorizado em lei específica, se contratos celebrados até certa data fixada no texto.

Duas consequências importantes:

Quando o aporte for feito na fase de investimentos, deve guardar proporcionalidade com as etapas efetivamente executadas (art. 7º, § 2º).
Na extinção do contrato, o parceiro privado não recebe indenização pelas parcelas de investimentos em bens reversíveis ainda não amortizadas ou depreciadas quando realizadas com valores provenientes do aporte (art. 6º, § 5º). A lógica: o investimento foi pago pelo Estado, não pelo parceiro.

A lei também trata da exclusão do aporte de bases de cálculo de tributos, de forma temporária e com adições posteriores; esses pontos tributários fogem ao escopo de prova de direito administrativo e seguem o texto legal.

O pagamento vem depois do serviço (art. 7º)

Pelo art. 7º, a contraprestação da Administração será obrigatoriamente precedida da disponibilização do serviço objeto do contrato. Em outros termos, o Estado não paga pela promessa: paga quando o serviço está disponível.

Há uma atenuação: é facultado à Administração, nos termos do contrato, efetuar o pagamento da contraprestação relativa a parcela fruível do serviço (art. 7º, § 1º). Assim, se parte do serviço já pode ser usada antes da conclusão total, o contrato pode permitir pagar por essa parte.

Regra	Efeito	Artigo
Pagamento precedido da disponibilização	Estado só paga quando o serviço está disponível	7º, caput
Pagamento por parcela fruível	Contrato pode prever pagamento da parte já utilizável	7º, § 1º
Aporte durante a fase de investimentos	Proporcional às etapas executadas	7º, § 2º

Garantias das obrigações do parceiro público (art. 8º)

O art. 8º lista as formas pelas quais as obrigações pecuniárias da Administração podem ser garantidas:

Inciso	Garantia
I	Vinculação de receitas, observado o inciso IV do art. 167 da Constituição Federal
II	Instituição ou utilização de fundos especiais previstos em lei
III	Contratação de seguro-garantia com seguradoras que não sejam controladas pelo Poder Público
IV	Garantia prestada por organismos internacionais ou instituições financeiras (na redação vigente, sem a exigência de que não sejam controladas pelo Poder Público)
V	Garantias prestadas por fundo garantidor ou empresa estatal criada para essa finalidade
VI	Outros mecanismos admitidos em lei

O art. 11, parágrafo único, exige que o edital especifique as garantias da contraprestação, quando houver.

Fundo Garantidor (FGP)

No âmbito federal, a lei autoriza a participação em Fundo Garantidor de Parcerias Público-Privadas (FGP), que presta garantia de pagamento das obrigações pecuniárias dos parceiros públicos. Segundo o art. 16, o FGP tem natureza privada e patrimônio próprio, separado do patrimônio dos cotistas (§ 1º), e responde por suas obrigações com os bens e direitos de seu patrimônio, não respondendo os cotistas além da integralização das cotas (§ 5º). Ele é criado, administrado, gerido e representado por instituição financeira controlada pela União (art. 17).

As modalidades de garantia que o FGP pode prestar incluem fiança sem benefício de ordem, penhor, hipoteca, alienação fiduciária e outros contratos que produzam efeito de garantia (art. 18, § 1º). O texto também regula o acionamento da garantia em caso de débitos não pagos após certo prazo, com redações diferentes ao longo do tempo; para prazos de acionamento, leia o dispositivo vigente.

Exemplos resolvidos

Caso 1. Um contrato prevê que o Estado pagará mensalmente pelo serviço de um hospital privatizado, em valor que sobe ou desce conforme indicadores de qualidade. É contraprestação com remuneração variável (art. 6º, § 1º).

Caso 2. O Estado entrega ao parceiro um terreno público dominical para explorar comercialmente como parte do pagamento. É contraprestação por outorga de direitos sobre bem público dominical (art. 6º, IV).

Caso 3. Na obra de um estádio em PPP, o Estado quer pagar a primeira parcela antes de qualquer serviço disponível. A regra do art. 7º veda o pagamento da contraprestação antes da disponibilização do serviço; o aporte de recursos, se autorizado, deve ser proporcional às etapas executadas.

Caso 4. Encerrado antecipadamente o contrato, o parceiro pede indenização pelos investimentos em bens reversíveis ainda não amortizados, financiados com aporte do Estado. Não há indenização por essa parcela (art. 6º, § 5º).

Garantia e responsabilidade fiscal

A lei exige, antes da licitação, estudo técnico, estimativa do impacto orçamentário-financeiro e declaração do ordenador da despesa, como se verá em PPP: SPE e licitação. As garantias não substituem esse controle; elas cobrem o risco de calote, não o planejamento fiscal.

Erros comuns

Dizer que o Estado paga qualquer contraprestação antes de o serviço estar disponível.
Achar que a contraprestação só pode ser em dinheiro.
Confundir aporte de recursos com contraprestação: o aporte financia obras e bens reversíveis e pode ser feito antes; a contraprestação remunera o serviço.
Esquecer que o aporte, na fase de investimentos, deve ser proporcional às etapas executadas.
Ignorar que não há indenização por investimento custeado com aporte.
Achar que o fundo garantidor responde pelas dívidas dos cotistas ou vice-versa.

Próximos passos

Revise as modalidades e vedações da PPP.
Compare com a tarifa e o equilíbrio econômico-financeiro.
Consulte a visão geral de concessão e PPP.

Fontes e atualização

Lei 11.079/04, texto compilado, arts. 6º a 8º e 16 a 18

Conferido no texto compilado do Planalto, que traz várias redações sucessivas; foram usadas as marcadas como vigentes, na data de publicação deste guia. Os dispositivos tributários e os prazos de acionamento do fundo mudaram ao longo do tempo; confira a norma vigente e o edital.