Bens públicos: classificação, alienação e regime jurídico

Bens públicos é tema clássico de Direito Administrativo: a prova pede para classificar um bem como de uso comum, especial ou dominical, dizer se ele pode ser vendido ou usucapido e, em concursos mais avançados, indicar como ocorre a alienação. As respostas saem de poucos artigos do Código Civil, da CF/88 e da Lei 14.133/21. Este guia junta tudo e mostra como aplicar em questões.

O que é bem público

Segundo o Código Civil, são públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertençam (art. 98). Em outras palavras, o critério legal é o titular do bem: se ele pertence a União, Estados, DF, Municípios, autarquias e demais pessoas jurídicas de direito público, é público; se pertence a pessoa de direito privado, é particular.

Isso tem uma consequência prática: bens de uma empresa estatal de direito privado, em regra, não são bens públicos pelo critério do Código Civil. A doutrina discute, porém, o tratamento dos bens de entidades privadas afetados a serviço público. Em provas de nível avançado, confira o que o edital indica sobre esse ponto.

Classificação quanto à destinação (art. 99 do Código Civil)

Categoria	Descrição	Exemplos
Uso comum do povo	Bens destinados à utilização geral; o código os exemplifica	rios, mares, estradas, ruas e praças
Uso especial	Edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive de suas autarquias	prédios de repartições e de escolas públicas
Dominicais	Constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal ou real de cada uma dessas entidades	terrenos sem destinação pública específica

O parágrafo único do art. 99 acrescenta: não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de direito privado.

A prova costuma usar os termos afetação e desafetação: bem afetado tem destinação pública (uso comum ou especial); bem desafetado perdeu a destinação e se torna dominical. Eles são conceitos da doutrina, mas se apoiam diretamente no art. 100 do Código Civil.

Regime jurídico: alienação, usucapião, uso e execução

Alienação

Os bens de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar (art. 100). Os bens dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei (art. 101). Daí a regra de ouro: não existe inalienabilidade absoluta, mas condicionada à afetação. Para vender um bem de uso especial, é preciso antes desafetá-lo.

Usucapião

Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião (art. 102 do Código Civil). A Constituição repete a regra para imóveis: os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião, tanto na usucapião urbana (art. 183, § 3º) quanto na rural (art. 191, parágrafo único). Vale para todas as três categorias, inclusive os dominicais.

Uso comum

O uso comum dos bens públicos pode ser gratuito ou retribuído, conforme estabelecido legalmente pela entidade a cuja administração pertençam (art. 103). Quando a prova diz que o uso comum “deve ser sempre gratuito”, está errada: a retribuição (por exemplo, um pedágio) é possível se a lei a estabelecer.

Impenhorabilidade

O Código Civil não usa a expressão, mas a execução de sentença contra a Fazenda Pública segue o regime de precatórios, com pagamento na ordem cronológica de apresentação (art. 100 da CF/88). A doutrina extrai daí a impenhorabilidade dos bens públicos. Confira a redação vigente do art. 100 da CF/88, alterado por emendas recentes.

Alienação de bens públicos pela Lei 14.133/21 (art. 76)

A alienação de bens da Administração depende de interesse público devidamente justificado e é precedida de avaliação. Regras gerais:

Bens imóveis: exigem autorização legislativa e dependem de licitação na modalidade leilão, dispensada a licitação em hipóteses como dação em pagamento, doação exclusivamente para outro órgão ou entidade da Administração, permuta que atenda aos requisitos legais, investidura, venda a outro órgão ou entidade da Administração e programas de habitação e regularização fundiária de interesse social (art. 76, I).
Bens móveis: dependem de licitação na modalidade leilão, dispensada em casos como doação para fins de interesse social, permuta entre órgãos, venda de ações e títulos e venda de bens produzidos ou comercializados por entidades da Administração (art. 76, II).
A alienação de imóveis cuja aquisição tenha derivado de procedimentos judiciais ou de dação em pagamento dispensa a autorização legislativa e exige apenas avaliação prévia e leilão (art. 76, § 1º).
Para a venda de imóveis, há direito de preferência ao licitante que comprove a ocupação do imóvel, se se submeter a todas as regras do edital (art. 77).
Doação com encargo é licitada, salvo interesse público devidamente justificado, e o instrumento deve conter encargos, prazo de cumprimento e cláusula de reversão, sob pena de nulidade (art. 76, § 6º).

Exemplo resolvido: a prefeitura quer vender um prédio onde funcionava uma escola, já desativada. Passo a passo: (1) desafetar o bem, que passa a ser dominical; (2) justificar o interesse público; (3) fazer a avaliação prévia; (4) obter autorização legislativa; (5) licitar na modalidade leilão, salvo hipótese de dispensa. Se o bem ainda tivesse uso como escola, seria de uso especial e inalienável enquanto conservasse essa destinação.

Bens da União e dos Estados na CF/88

O art. 20 relaciona os bens da União, entre eles: os que já lhe pertencem ou lhe vierem a ser atribuídos; as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei; os lagos, rios e correntes de água em terrenos de seu domínio ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países ou se estendam a território estrangeiro, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais; o mar territorial; os terrenos de marinha e seus acrescidos; os potenciais de energia hidráulica; os recursos minerais, inclusive os do subsolo; as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos; e as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.

O art. 26 inclui entre os bens dos Estados: as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito (ressalvadas as decorrentes de obras da União); as áreas em ilhas oceânicas e costeiras que estiverem em seu domínio, excluídas as sob domínio da União, Municípios ou terceiros; as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União; e as terras devolutas não compreendidas entre as da União.

Atenção às pegadinhas: rio que banha mais de um Estado é bem da União; as águas subterrâneas são bens dos Estados; as terras devolutas são dos Estados, exceto as indispensáveis às finalidades listadas no art. 20, II.

Uso privativo por particulares (visão geral)

Quando um particular usa o bem público com exclusividade, a doutrina trabalha com instrumentos como autorização (ato unilateral, discricionário e precário, no interesse do particular), permissão (ato unilateral, discricionário e precário, em regra com interesse público e do particular) e concessão (contrato administrativo, com prazo e, em regra, licitação). Esses conceitos variam entre autores e leis específicas; para provas de edital detalhado, estude a norma do ente indicado.

Erros comuns

Dizer que o bem público é sempre inalienável. Só os de uso comum e especial, enquanto afetados.
Classificar a escola pública em funcionamento como bem dominical. Ela é de uso especial.
Admitir usucapião de bem dominical: a regra vale para todos os bens públicos.
Achar que a alienação de imóvel público dispensa autorização legislativa e leilão. A regra geral do art. 76, I, exige ambos, com exceções legais.
Confundir bem público pelo titular (Código Civil, art. 98) com bem afetado a serviço público.

Próximos passos

Veja os conceitos de poder e estrutura em administração direta e indireta: autarquias, fundações e empresas.
Revise a função da licitação em licitações na Lei 14.133: modalidades e contratação direta.
Veja como o Estado adquire bens à força em desapropriação: utilidade pública, indenização e processo.

Fontes e atualização

Código Civil, texto compilado no Planalto, arts. 98 a 103.
Constituição Federal, texto compilado no Planalto, arts. 20, 26, 100, 183 e 191.
Lei 14.133/21, texto no Planalto, arts. 76 e 77.

Conferido nas fontes acima na data de publicação deste guia. A classificação de bens de empresas estatais e os instrumentos de uso privativo variam por doutrina e legislação específica; confira o que o edital indica.