Desapropriação: utilidade pública, indenização e processo

A desapropriação é a forma pela qual o Poder Público retira um bem da propriedade particular por motivo de interesse coletivo, mediante indenização. Em prova, o tema aparece em três frentes: o fundamento constitucional e as modalidades, o procedimento do Decreto-Lei 3.365/41 (utilidade pública) e a indenização. Este guia organiza os três e compara a desapropriação com figuras vizinhas, como a requisição.

Fundamento constitucional

O art. 5º, XXIV, da CF/88 determina que a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos na própria Constituição. Compete privativamente à União legislar sobre desapropriação (art. 22, II).

Ao lado dela, o art. 5º, XXV, trata da requisição: no caso de iminente perigo público, a autoridade competente pode usar propriedade particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano.

Modalidades previstas na Constituição

Modalidade	Quem desapropria e como paga	Base
Por necessidade ou utilidade pública ou interesse social (ordinária)	Entes federativos; prévia e justa indenização em dinheiro	art. 5º, XXIV
Imóvel urbano	Município; prévia e justa indenização em dinheiro	art. 182, § 3º
Urbanística sancionatória	Município, para imóvel urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, após parcelamento ou edificação compulsórios e IPTU progressivo; pagamento em títulos da dívida pública aprovados pelo Senado, resgate em até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas	art. 182, § 4º, III
Reforma agrária	União, por interesse social, para imóvel rural que não cumpre a função social; indenização em títulos da dívida agrária, resgatáveis em até vinte anos a partir do segundo ano de emissão; benfeitorias úteis e necessárias em dinheiro	art. 184
Expropriação-sanção	Propriedades rurais e urbanas com culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou exploração de trabalho escravo; sem qualquer indenização, destinadas à reforma agrária e a programas de habitação popular	art. 243

São insuscetíveis de desapropriação para reforma agrária a pequena e média propriedade rural, desde que o proprietário não possua outra, e a propriedade produtiva (art. 185).

Quem pode desapropriar e o que pode ser desapropriado

Mediante declaração de utilidade pública, todos os bens podem ser desapropriados pela União, pelos Estados, pelos Municípios, pelo DF e pelos Territórios (art. 2º do Decreto-Lei 3.365/41). A desapropriação de bens de Estados, Municípios e DF pela União, e de bens de Municípios pelos Estados, exige autorização legislativa, dispensada quando a desapropriação for feita por acordo entre os entes federativos que fixe as responsabilidades financeiras (art. 2º, §§ 2º e 2º-A). Pela redação do § 2º, a gradação é: a União pode desapropriar bens de Estados, Municípios e DF, e os Estados podem desapropriar bens de Municípios. Veja o regime dos bens em bens públicos: classificação, alienação e regime jurídico.

Podem promover a desapropriação, mediante autorização expressa constante de lei ou contrato, entre outros, os concessionários, as entidades públicas e as entidades que exerçam funções delegadas do poder público (art. 3º, que teve a redação ampliada por leis recentes; confira o texto vigente).

Casos de utilidade pública (art. 5º)

O art. 5º lista os casos de utilidade pública, entre os quais: segurança nacional; defesa do Estado; socorro público em caso de calamidade; salubridade pública; criação e melhoramento de centros de população e seu abastecimento; aproveitamento industrial de minas, jazidas, águas e energia hidráulica; assistência pública e obras de higiene; exploração ou conservação dos serviços públicos; abertura, conservação e melhoramento de vias ou logradouros públicos, planos de urbanização e parcelamento do solo; funcionamento dos meios de transporte coletivo; preservação de monumentos históricos e artísticos e de paisagens; construção de edifícios públicos, monumentos e cemitérios; criação de estádios, aeródromos e campos de pouso; e os demais casos previstos em leis especiais.

Para imóvel desapropriado para implantação de parcelamento popular destinado às classes de menor renda, a lei diz que não se dará outra utilização nem haverá retrocessão (art. 5º, § 3º). Havendo inviabilidade ou perda objetiva do interesse público em manter a destinação prevista no decreto, o expropriante deve, nesta ordem, destinar a área a outra finalidade pública ou aliená-la na forma da lei, assegurado o direito de preferência ao desapropriado (art. 5º, § 6º).

As duas fases do procedimento

Fase declaratória

A declaração de utilidade pública se faz por decreto do Presidente da República, Governador, Interventor ou Prefeito (art. 6º). O Poder Legislativo pode tomar a iniciativa da desapropriação, cabendo ao Executivo praticar os atos necessários à sua efetivação (art. 8º). Declarada a utilidade pública, as autoridades podem ingressar nas áreas compreendidas na declaração, inclusive para inspeções e levantamentos, recorrendo à força policial em caso de resistência, com indenização por perdas e danos em caso de excesso ou abuso (art. 7º).

Ao Poder Judiciário é vedado, no processo de desapropriação, decidir se se verificam ou não os casos de utilidade pública (art. 9º). A contestação só pode versar sobre vício do processo judicial ou impugnação do preço; qualquer outra questão deve ser decidida por ação direta (art. 20).

Caducidade do decreto

A desapropriação deve efetivar-se mediante acordo ou ser proposta em juízo dentro de cinco anos, contados da expedição do decreto, findos os quais este caducará. Nesse caso, somente decorrido um ano poderá o mesmo bem ser objeto de nova declaração (art. 10).

Esse prazo de cinco anos é o da desapropriação por utilidade pública. Na desapropriação por interesse social, a Lei 4.132/62 (art. 3º) fixa prazo de dois anos, contado da decretação, para efetivar a desapropriação e iniciar o aproveitamento do bem.

Exemplo resolvido: decreto expedido em março do ano 1. Se não houver acordo nem ação até março do ano 6, o decreto caduca. O mesmo bem só pode ser objeto de nova declaração a partir de março do ano 7.

Fase executória: acordo ou processo judicial

Via administrativa. O poder público notifica o proprietário e apresenta oferta de indenização; a notificação contém cópia do ato declaratório, planta ou descrição dos bens, valor da oferta e a informação de que o prazo para aceitar ou rejeitar é de quinze dias e de que o silêncio será considerado rejeição (art. 10-A). Aceita a oferta e realizado o pagamento, lavra-se acordo, título hábil para registro. Rejeitada a oferta ou sem manifestação, segue-se a via judicial. A lei também admite mediação e arbitragem (art. 10-B).

Via judicial. A petição inicial traz a oferta do preço, e o juiz designa perito para avaliar os bens (arts. 13 e 14). Se o expropriante alegar urgência e depositar o valor devido, o juiz o imite provisoriamente na posse dos bens (art. 15). A alegação de urgência não pode ser renovada e obriga o expropriante a requerer a imissão provisória em cento e vinte dias, prazo improrrogável (art. 15, §§ 2º e 3º). Havendo concordância sobre o preço, o juiz o homologa por sentença (art. 22). Caso contrário, perito, audiência e sentença fixam o preço (arts. 23 e 24). Efetuado o pagamento ou a consignação, expede-se mandado de imissão de posse, e a sentença vale como título para registro no registro de imóveis (art. 29).

Indenização

É prévia, justa e em dinheiro: o pagamento do preço é prévio e em dinheiro (art. 32), e o depósito do preço fixado em sentença é considerado pagamento prévio (art. 33). Nas hipóteses constitucionais de pagamento em títulos, a regra é diferente.
O valor é contemporâneo da avaliação, e não inclui direitos de terceiros contra o expropriado (art. 26). Quem tinha ônus ou direitos sobre o bem fica sub-rogado no preço (art. 31).
Passado mais de um ano da avaliação, o juiz ou tribunal determina a correção monetária antes da decisão final (art. 26, § 2º).
Benfeitorias necessárias feitas após a desapropriação são indenizadas, e as úteis só quando autorizadas pelo expropriante (art. 26, § 1º).
O desapropriado pode levantar até oitenta por cento do depósito feito para imissão, observado o procedimento do art. 34, que exige prova de propriedade, quitação de dívidas fiscais e publicação de editais (arts. 33, § 2º, e 34).
Se a indenização fixada na sentença superar o preço oferecido, o desapropriante é condenado a pagar honorários de advogado sobre a diferença (art. 27, § 1º). A sentença que condenar a Fazenda a pagar mais do que o dobro do valor oferecido fica sujeita ao duplo grau de jurisdição (art. 28, § 1º).

Os bens expropriados, depois de incorporados à Fazenda Pública, não podem ser objeto de reivindicação, ainda que fundada em nulidade do processo de desapropriação; qualquer ação julgada procedente se resolve em perdas e danos (art. 35).

Desapropriação, requisição, servidão e ocupação temporária

Figura	Característica	Indenização
Desapropriação	Retira o bem do patrimônio do particular	Prévia, justa e em dinheiro (regra)
Requisição	Uso temporário de propriedade particular em iminente perigo público	Ulterior, se houver dano (art. 5º, XXV)
Servidão	O expropriante pode constituí-la, mediante indenização (art. 40 do Decreto-Lei 3.365/41)	Sim
Ocupação temporária	Terrenos não edificados vizinhos às obras e necessários à sua realização (art. 36)	Indenizada ao final, por ação própria; caução, se exigida

Erros comuns

Dizer que o decreto expropriatório vale por prazo indeterminado. Ele caduca em cinco anos.
Achar que o juiz discute se há utilidade pública. A contestação só trata de vício do processo ou do preço.
Confundir requisição (indenização ulterior) com desapropriação (indenização prévia).
Dizer que toda desapropriação paga em dinheiro. Na reforma agrária e na desapropriação urbanística sancionatória há pagamento em títulos, e no art. 243 não há indenização.
Esquecer a autorização legislativa para desapropriar bens de outro ente público.

Próximos passos

Veja os atos que sustentam a declaração em atos administrativos: elementos, atributos e extinção.
Compare o regime em poderes administrativos: hierárquico, disciplinar, regulamentar e de polícia.
Revise o dever de indenizar em responsabilidade civil do Estado.

Fontes e atualização

Decreto-Lei 3.365/41, texto compilado no Planalto.
Lei 4.132/62, desapropriação por interesse social, no Planalto, art. 3º.
Constituição Federal, texto compilado no Planalto, arts. 5º, XXIV e XXV, 22, II, 182, 184, 185 e 243.

Conferido nas fontes acima na data de publicação deste guia. O Decreto-Lei 3.365/41 foi alterado diversas vezes e o próprio texto no Planalto remete a ações no STF sobre alguns dispositivos; confira a redação vigente e a jurisprudência indicada no edital.