Servidão, requisição e ocupação temporária do Estado

Desapropriar é a forma mais radical de o Estado intervir na propriedade, mas não é a única. Quando o poder público precisa apenas usar um bem por algum tempo, passar uma linha de energia por um terreno ou lidar com um perigo iminente, outras figuras entram em cena: servidão administrativa, requisição e ocupação temporária. Cada uma tem base legal, duração e regra de indenização próprias, e a prova adora trocá-las. Este guia as separa uma a uma.

Panorama das formas de intervenção

A doutrina costuma dividir as intervenções do Estado na propriedade em duas categorias:

Supressivas: retiram a propriedade, como a desapropriação.
Restritivas: limitam o uso sem retirar o domínio, como servidão administrativa, requisição, ocupação temporária, limitação administrativa e tombamento.

A divisão em supressivas e restritivas é doutrinária. O que o direito positivo faz é estabelecer a base constitucional e legal de cada instrumento, como se verá a seguir. A função social da propriedade, base de todo o tema, está no art. 5º, XXIII, da CF/88. O procedimento da desapropriação por necessidade, utilidade pública ou interesse social está no inciso XXIV do mesmo artigo, com justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos na Constituição. Veja desapropriação: utilidade pública, indenização e processo.

Requisição administrativa

O inciso XXV do art. 5º da CF/88 prevê: no caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar de propriedade particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano.

Elementos que se extraem do texto:

Elemento	Texto constitucional
Pressuposto	Iminente perigo público
Quem pode	A autoridade competente
O que se faz	Usar a propriedade particular
Indenização	Ulterior (posterior) e somente se houver dano

Duas características destacam a requisição: a urgência (perigo iminente) e a indenização depois e condicionada ao dano. A competência para legislar sobre requisições civis e militares, em caso de iminente perigo e em tempo de guerra, é privativa da União (CF/88, art. 22, III).

Exemplo: durante uma enchente, a defesa civil usa um galpão particular como abrigo temporário e, depois, indeniza o dono pelos danos que o uso eventualmente causou.

Ocupação temporária

O Decreto-Lei 3.365/41 trata da ocupação temporária no art. 36: é permitida a ocupação temporária, que será indenizada, afinal, por ação própria, de terrenos não edificados, vizinhos às obras e necessários à sua realização. O expropriante prestará caução, quando exigida.

Pontos de prova:

Só alcança terrenos não edificados.
Os terrenos precisam ser vizinhos às obras e necessários à realização.
A indenização é devida (a lei diz que “será indenizada”) e discutida em ação própria.
Pode ser exigida caução do expropriante.

Exemplo: uma obra pública precisa de um terreno vizinho, vazio, para guardar maquinário durante a execução. A Administração ocupa o terreno por tempo determinado e depois indeniza o proprietário.

Servidão administrativa

O art. 40 do Decreto-Lei 3.365/41 permite ao expropriante constituir servidões, mediante indenização na forma da lei. Na lei de concessões, o poder concedente também declara de necessidade ou utilidade pública, para fins de instituição de servidão administrativa, os bens necessários à execução de serviço ou obra pública, promovendo-a diretamente ou mediante outorga de poderes à concessionária, caso em que será desta a responsabilidade pelas indenizações cabíveis (Lei 8.987/95, art. 29, IX). O art. 31, VI, da mesma lei incumbe à concessionária promover desapropriações e constituir servidões autorizadas pelo poder concedente, conforme o edital e o contrato.

Características da servidão administrativa, na doutrina, que o texto legal permite entender:

Recai sobre bem imóvel (aqui, de particular) em favor de um serviço ou obra pública.
O proprietário mantém a propriedade, mas suporta o uso pelo poder público ou pela concessionária.
Em regra tem caráter permanente, enquanto durar a finalidade.
A indenização é devida quando houver prejuízo, na forma da lei (o art. 40 diz “mediante indenização”).

Exemplo: instalação de linhas de transmissão de energia ou passagem de tubulação de água por terreno particular. O dono segue proprietário, mas não pode impedir a passagem nem construir de forma que a prejudique.

Veja também que o edital de concessão deve indicar o responsável pelo ônus das desapropriações e das servidões, como se vê em licitação de concessão na Lei 8.987.

Limitação administrativa e tombamento

Dois outros instrumentos restritivos costumam entrar na mesma comparação:

Limitação administrativa: imposição geral e abstrata do poder público a proprietários indeterminados, em benefício do interesse coletivo (por exemplo, regras de zoneamento e gabarito). A categoria é doutrinária, e sua base normativa varia conforme a matéria (urbanística, ambiental, sanitária). Em regra, não gera indenização por atingir todos igualmente, salvo dano específico.
Tombamento: incide sobre bens determinados, para proteger o patrimônio cultural; tem base no art. 216, § 1º, da CF/88 e no Decreto-Lei 25/37. Leia tombamento: procedimento, efeitos e limites.

Quadro comparativo

Instrumento	Base	Alcance	Duração	Indenização
Desapropriação	CF/88, art. 5º, XXIV; DL 3.365/41	Suprime a propriedade	Definitiva	Justa e prévia, em dinheiro (regra)
Requisição	CF/88, art. 5º, XXV	Uso de propriedade particular em perigo público iminente	Temporária	Ulterior, se houver dano
Ocupação temporária	DL 3.365/41, art. 36	Terreno não edificado vizinho às obras	Temporária	Devida, apurada em ação própria
Servidão administrativa	DL 3.365/41, art. 40; Lei 8.987/95, art. 29, IX	Direito de uso de imóvel para serviço ou obra pública	Em regra permanente	Mediante indenização
Limitação administrativa	Doutrina e leis setoriais	Proprietários indeterminados	Geral e permanente	Em regra, não
Tombamento	CF/88, art. 216, § 1º; DL 25/37	Bem determinado de valor cultural	Permanente	Não é regra

Exemplos resolvidos

Caso 1. Uma cidade sofre inundação e o prefeito usa ginásios privados como abrigo. A base é o art. 5º, XXV: iminente perigo público e indenização ulterior se houver dano.

Caso 2. Uma estrada será ampliada, e o órgão ocupa terreno vizinho vazio para depósito de materiais por alguns meses. Aplica-se a ocupação temporária do art. 36; o proprietário será indenizado.

Caso 3. Uma concessionária de energia instala torres e cabos sobre terrenos particulares, com declaração de utilidade pública. É servidão administrativa; a indenização pelos prejuízos cabe à concessionária, se assim estiver previsto.

Caso 4. O Estado edita norma de zoneamento que limita a altura dos prédios em certa região. É limitação administrativa: afeta proprietários indeterminados.

Erros comuns

Dizer que a requisição exige indenização prévia. A Constituição fala em indenização ulterior, se houver dano.
Aplicar a ocupação temporária a terrenos edificados. O texto fala em terrenos não edificados.
Achar que a servidão retira a propriedade.
Confundir servidão (uso por serviço ou obra pública) com tombamento (proteção cultural).
Dizer que a limitação administrativa sempre gera indenização.
Esquecer que a competência para legislar sobre requisições civis e militares é privativa da União.

Próximos passos

Estude o uso privativo de bem público.
Reveja bens públicos.
Faça a conexão com o poder de polícia e os poderes administrativos.

Fontes e atualização

Conferido no Planalto na data de publicação deste guia. A classificação das intervenções e as regras de indenização da servidão e da limitação administrativa decorrem em parte da doutrina e da jurisprudência; confira a norma vigente e o edital.