LRF: dívida, operações de crédito, garantias e final de mandato

A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/00) dedica o seu Capítulo VII à dívida e ao endividamento (arts. 29 a 42). Os guias já publicados no site tratam de planejamento, metas fiscais e transparência e de despesa com pessoal. Este guia fecha a lacuna: o que é dívida consolidada, quem fixa os limites, o que acontece quando o ente ultrapassa, quais operações de crédito são vedadas e como funcionam a antecipação de receita (ARO), a garantia e a regra do último ano de mandato.

Definições do art. 29

Termo	Conceito da lei
Dívida pública consolidada ou fundada	Montante total, sem duplicidade, das obrigações financeiras do ente assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e de operações de crédito, para amortização em prazo superior a doze meses
Dívida pública mobiliária	Dívida representada por títulos emitidos pela União (inclusive do Banco Central), Estados e Municípios
Operação de crédito	Compromisso financeiro assumido em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e operações assemelhadas, inclusive com derivativos
Concessão de garantia	Compromisso de adimplência de obrigação financeira ou contratual assumida por ente da Federação ou entidade a ele vinculada
Refinanciamento da dívida mobiliária	Emissão de títulos para pagamento do principal acrescido da atualização monetária

Três equiparações e inclusões caem em prova:

Assunção, reconhecimento ou confissão de dívidas pelo ente equipara-se a operação de crédito, sem prejuízo das exigências dos arts. 15 e 16 (§ 1º).
Integram a dívida consolidada as operações de crédito de prazo inferior a doze meses cujas receitas tenham constado do orçamento (§ 3º).
Os precatórios judiciais não pagos durante a execução do orçamento em que foram incluídos integram a dívida consolidada para fins dos limites (art. 30, § 7º).

Limites da dívida (art. 30)

Quem propõe e quem fixa:

O Presidente da República submete ao Senado Federal a proposta de limites globais para o montante da dívida consolidada da União, Estados e Municípios (art. 52, VI, da CF/88), e os limites e condições relativos às operações de crédito e garantias; e ao Congresso Nacional, projeto de lei com limites para a dívida mobiliária federal.
Os limites são fixados em percentual da receita corrente líquida para cada esfera de governo e se aplicam igualmente a todos os entes que a integram, como limites máximos (§ 3º).
A apuração do montante da dívida consolidada é feita ao final de cada quadrimestre (§ 4º).

Recondução ao limite (art. 31)

Se a dívida consolidada ultrapassar o limite ao final de um quadrimestre, o ente a reconduz até o término dos três quadrimestres seguintes, reduzindo o excedente em pelo menos um quarto no primeiro. Enquanto perdurar o excesso, o ente:

fica proibido de realizar operação de crédito, interna ou externa, inclusive por antecipação de receita, ressalvadas as operações para pagamento de dívidas mobiliárias (redação dada por lei complementar posterior);
deve obter o resultado primário necessário à recondução, promovendo, entre outras medidas, a limitação de empenho (art. 9º).

Vencido o prazo sem retorno ao limite, o ente fica também impedido de receber transferências voluntárias da União ou do Estado (§ 2º). As restrições do § 1º aplicam-se imediatamente se o limite for excedido no primeiro quadrimestre do último ano do mandato do chefe do Poder Executivo (§ 3º). O Ministério da Fazenda divulga mensalmente a relação de entes que ultrapassaram os limites (§ 4º).

Contratação de operações de crédito (arts. 32 e 33)

O Ministério da Fazenda verifica o cumprimento dos limites e condições de cada ente, inclusive das empresas por ele controladas. O ente fundamenta o pleito em parecer de órgãos técnicos e jurídicos, demonstrando a relação custo-benefício, o interesse econômico e social e o atendimento das condições (art. 32, § 1º):

prévia e expressa autorização na lei orçamentária, em créditos adicionais ou em lei específica;
inclusão no orçamento dos recursos provenientes da operação, exceto na ARO;
observância dos limites e condições do Senado Federal;
autorização específica do Senado, quando se tratar de operação de crédito externo;
observância do art. 167, III, da CF/88, verificada pela comparação, em cada exercício, entre os recursos de operações de crédito ingressados e as despesas de capital executadas (§ 3º);
demais restrições da lei.

Os contratos de crédito externo não podem conter cláusula de compensação automática de débitos e créditos (§ 5º). A instituição financeira que contrata com ente (salvo dívida mobiliária e externa) deve exigir comprovação do cumprimento de condições e limites (art. 33). A operação realizada com infração é nula: cancela-se mediante devolução do principal, vedados juros e encargos (§ 1º).

Vedações (arts. 34 a 37)

Art.	Vedação
35	Operação de crédito entre um ente da Federação e outro, diretamente ou por fundo, autarquia, fundação ou empresa estatal dependente, inclusive novação, refinanciamento ou postergação de dívida
35, § 1º	Exceção: operações de instituição financeira estatal com outro ente que não se destinem a financiar despesas correntes (com ressalvas expressas na redação vigente) ou refinanciar dívidas não contraídas junto à própria instituição
36	Operação de crédito entre instituição financeira estatal e o ente que a controla, como beneficiário do empréstimo
37	Equiparam-se a operações de crédito e são vedados: captação a título de antecipação de receita de tributo cujo fato gerador não ocorreu; recebimento antecipado de valores de empresa estatal controlada (salvo lucros e dividendos); assunção direta de compromisso, confissão de dívida ou aval/aceite de título com fornecedor (não se aplica a estatais dependentes); assunção de obrigação com fornecedores, sem autorização orçamentária, para pagamento posterior

O art. 39 submete o Banco Central do Brasil às vedações do art. 35 e a outras, como comprar título da dívida de ente na data da colocação, permutar títulos e conceder garantia.

Antecipação de receita orçamentária, a ARO (art. 38)

Destina-se a atender insuficiência de caixa durante o exercício. Além das exigências do art. 32:

realiza-se somente a partir do décimo dia do início do exercício;
deve ser liquidada, com juros e encargos, até o dia dez de dezembro do mesmo ano;
só é autorizada se não forem cobrados outros encargos além da taxa de juros, obrigatoriamente prefixada ou indexada à taxa básica financeira;
é proibida enquanto existir operação anterior da mesma natureza não integralmente resgatada e no último ano de mandato do Presidente, Governador ou Prefeito.

Quando liquidada no prazo, a ARO não é computada para o art. 167, III, da CF/88 (§ 1º). As ARO de Estados e Municípios são feitas por abertura de crédito em processo competitivo eletrônico promovido pelo Banco Central (§ 2º).

Garantia e contragarantia (art. 40)

Os entes podem conceder garantia em operações de crédito internas ou externas, observadas as normas do art. 32 e, no caso da União, os limites do Senado e a classificação de capacidade de pagamento dos mutuários. A garantia está condicionada ao oferecimento de contragarantia em valor igual ou superior e à adimplência do pleiteante junto ao garantidor (§ 1º); não se exige contragarantia de órgãos do próprio ente. A contragarantia exigida da União a Estado ou Município pode consistir na vinculação de receitas tributárias e de transferências constitucionais, com poderes para o garantidor retê-las. É nula a garantia acima dos limites do Senado (§ 5º) e as entidades da administração indireta, em regra, não concedem garantia (§ 6º). Quando a União ou o Estado honram dívida de outro ente, podem condicionar as transferências constitucionais ao ressarcimento (§ 9º), e o ente cuja dívida foi honrada fica sem acesso a novos créditos até a total liquidação (§ 10).

Restos a pagar e o último ano de mandato (arts. 41-A e 42)

O art. 42 veda ao titular de Poder ou órgão do art. 20, nos últimos dois quadrimestres do mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a pagar no exercício seguinte sem suficiente disponibilidade de caixa. Na determinação da disponibilidade de caixa consideram-se os encargos e despesas compromissadas a pagar até o final do exercício. O texto compilado traz remissão a lei complementar posterior e à vigência desse dispositivo; confira a redação vigente. Um art. 41-A, incluído por lei complementar recente, vincula a insuficiência de caixa para restos a pagar a vedações de benefícios tributários e de outras medidas, a partir da data fixada na própria lei: estude esse ponto diretamente na norma vigente.

Exemplo resolvido

Um município, ao final do segundo quadrimestre, apura dívida consolidada acima do limite. O que ocorre?

Deve reconduzir a dívida ao limite nos três quadrimestres seguintes, reduzindo ao menos um quarto do excedente no primeiro (art. 31).
Enquanto durar o excesso, não pode contratar operação de crédito, inclusive ARO, salvo para pagar dívidas mobiliárias, e deve buscar resultado primário, com limitação de empenho (§ 1º).
Vencido o prazo, perde acesso a transferências voluntárias (§ 2º).
Se o excesso se desse no primeiro quadrimestre do último ano do mandato, as restrições do § 1º seriam imediatas (§ 3º).

Erros comuns

Dizer que o limite da dívida é fixado por lei ordinária de cada ente: quem fixa os limites globais é o Senado (e o Congresso, para a dívida mobiliária federal).
Esquecer que a ARO é proibida no último ano de mandato e deve ser liquidada até dez de dezembro.
Achar que todas as garantias exigem contragarantia: a lei dispensa a de órgãos do próprio ente.
Confundir a vedação do art. 42 (obrigações de despesa nos últimos dois quadrimestres do mandato) com as regras de nulidade de atos de pessoal do art. 21.
Considerar válida operação de crédito com infração à LRF: é nula, com devolução do principal sem juros.

Próximos passos

Revise o treino comentado de receita, despesa de pessoal e relatórios.
Estude os créditos adicionais e restos a pagar na Lei 4.320/64.
Veja os estágios da despesa: empenho, liquidação e pagamento.

Fontes e atualização

Lei Complementar 101/00, LRF, texto compilado no Planalto

Conferido no texto compilado na data de publicação deste guia. Os arts. 31, 35, 40, 41-A e 42 têm alterações por leis complementares posteriores e remissões à vigência; confira a norma vigente.