LRF (LC 101/00): metas fiscais, limitação de empenho e relatórios

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF, Lei Complementar 101/00) estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. A ideia central está no art. 1º, § 1º: gestão fiscal responsável pressupõe ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e se corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas. Este guia cobre o planejamento, as metas, o controle bimestral e quadrimestral e as regras de criação de despesa; os limites de pessoal estão em guia próprio.

Quem a LRF obriga

O art. 1º, § 2º, diz que a lei obriga a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. No § 3º, a referência a cada ente compreende o Poder Executivo, o Legislativo (incluídos os Tribunais de Contas), o Judiciário e o Ministério Público, além das administrações diretas, fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes. Pegadinha clássica: a LRF não vale só para o Executivo.

Metas e riscos na LDO

A LDO atende o § 2º do art. 165 da CF/88 e, pela LRF (art. 4º), dispõe também sobre equilíbrio entre receitas e despesas, critérios e forma de limitação de empenho, controle de custos e avaliação de resultados e condições para transferências a entidades públicas e privadas.

Integra o projeto de LDO o Anexo de Metas Fiscais, com metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício e os dois seguintes (§ 1º). No caso da União, o Anexo de Metas Fiscais traz também metas para o exercício e os três seguintes, o marco fiscal de médio prazo e intervalos de tolerância para a meta de resultado primário (§ 5º, incluído pela LC 200/23); Estados, DF e Municípios podem adotar essas regras no que couber (§ 6º). O anexo traz ainda a avaliação do cumprimento das metas do ano anterior, a evolução do patrimônio líquido, a avaliação financeira e atuarial dos regimes de previdência e o demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado (§ 2º).

A LDO também contém o Anexo de Riscos Fiscais, que avalia passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas e informa as providências caso se concretizem (§ 3º). Já a LOA, segundo o art. 5º, contém reserva de contingência, com forma de utilização e montante definidos na LDO com base na receita corrente líquida, destinada ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.

Limitação de empenho (art. 9º)

Se, ao final de um bimestre, ficar constatado que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subsequentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela LDO.

Pontos que caem:

• Se a receita se restabelecer, ainda que parcialmente, a recomposição das dotações cujos empenhos foram limitados dá-se de forma proporcional às reduções (§ 1º).
• Não são objeto de limitação as obrigações constitucionais e legais do ente, inclusive o pagamento do serviço da dívida, e as ressalvadas pela LDO (§ 2º). Uma alteração posterior acrescentou outra ressalva; confira a redação vigente.
• Se Legislativo, Judiciário e Ministério Público não limitarem no prazo, o Executivo fica autorizado a limitar valores financeiros segundo a LDO (§ 3º). O texto do Planalto remete a uma ação no STF sobre esse parágrafo, então vale conferir a situação atual.
• Até o fim dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Ministro ou Secretário de Estado da Fazenda demonstra e avalia o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre e a trajetória da dívida, em audiência pública (§ 4º, na redação da LC 200/23; antes, a tarefa era do Poder Executivo em geral).

Relatórios: RREO e RGF

Relatório	Periodicidade	Base legal	O que traz
Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO)	Bimestral	CF/88, art. 165, § 3º; LRF, art. 52	Balanço orçamentário (receitas por fonte, despesas por grupo de natureza) e demonstrativos da execução
Relatório de Gestão Fiscal (RGF)	Quadrimestral	LRF, arts. 54 e 55	Comparativo com os limites (pessoal, dívidas, garantias, operações de crédito) e medidas corretivas

O RREO abrange todos os Poderes e o Ministério Público e é publicado até trinta dias após o encerramento de cada bimestre. O RGF é emitido ao final de cada quadrimestre pelos titulares dos Poderes e órgãos do art. 20, assinado pelo chefe do Executivo e pelos demais dirigentes, e publicado até trinta dias após o encerramento do período, com amplo acesso, inclusive por meio eletrônico (art. 55, § 2º). O art. 48 lista os instrumentos de transparência: planos, orçamentos e LDOs, prestações de contas e parecer prévio, RREO, RGF e versões simplificadas desses documentos.

Criando despesa: arts. 15 a 17

• A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento de despesa exige estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício de início e nos dois seguintes e declaração do ordenador de que o aumento é adequado à LOA e compatível com o PPA e a LDO (art. 16). Sem isso, a despesa é considerada não autorizada, irregular e lesiva ao patrimônio público (art. 15).
• Despesa obrigatória de caráter continuado é a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixe para o ente a obrigação legal de execução por período superior a dois exercícios (art. 17). Exige estimativa de impacto, origem dos recursos e demonstração de que não afetará as metas fiscais, com compensação por aumento permanente de receita ou redução permanente de despesa (§§ 1º e 2º).
• Renúncia de receita (art. 14) exige estimativa de impacto e o cumprimento de condições legais, como demonstração de que foi considerada na estimativa de receita e não afeta as metas, ou medidas de compensação. A redação do caput foi alterada recentemente; leia a vigente.

Exemplo resolvido

Um município cria por lei um adicional permanente para servidores. Passos de conferência pela LRF:

1. O adicional é despesa corrente derivada de lei, com execução por mais de dois exercícios: é despesa obrigatória de caráter continuado (art. 17).
2. Precisa de estimativa de impacto (art. 16, I) e de declaração do ordenador sobre adequação à LOA e compatibilidade com PPA e LDO (art. 16, II).
3. Deve demonstrar que não afeta as metas fiscais e indicar a compensação (art. 17, § 2º), por aumento permanente de receita (elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição, § 3º) ou por redução permanente de despesa.
4. Não pode ser executado antes da implementação dessas medidas (art. 17, § 5º).

Erros comuns

• Confundir RREO (bimestral, orçamentário) com RGF (quadrimestral, limites fiscais).
• Dizer que a limitação de empenho atinge qualquer despesa. As obrigações constitucionais e legais e o serviço da dívida ficam de fora.
• Tratar a LRF como lei só do Executivo.
• Achar que a despesa continuada exige prazo superior a um exercício: a lei diz superior a dois.

Fontes e atualização

• Lei Complementar 101/00 (LRF), no Planalto
• Constituição Federal, art. 165, no Planalto

A LRF foi alterada por várias leis complementares, e alguns dispositivos são objeto de ações no STF. Verifique sempre a redação vigente. Conferido nas fontes acima na data de publicação deste guia.

Próximos passos

• Continue em LRF: limites de despesa com pessoal.
• Revise o ciclo orçamentário em PPA, LDO e LOA.
• Veja o papel dos órgãos de controle em Tribunal de Contas: função, carreiras e ingresso.