PPA, LDO e LOA: as três leis do orçamento na CF/88

O orçamento público brasileiro não é uma lei só: o art. 165 da CF/88 manda o Poder Executivo propor três leis encadeadas, o plano plurianual (PPA), a lei de diretrizes orçamentárias (LDO) e a lei orçamentária anual (LOA). O PPA planeja o médio prazo, a LDO traça as regras e prioridades do ano seguinte e a LOA autoriza, de fato, receitas e despesas do exercício.

Como as três leis se encaixam

Pense em três níveis de zoom. O PPA olha para vários anos, a LDO faz a ponte e a LOA é o detalhe anual. A LDO precisa ser compatível com o PPA, e a LOA precisa respeitar os dois.

Lei	Horizonte	O que faz (CF/88, art. 165)
PPA	Médio prazo	Estabelece, de forma regionalizada, diretrizes, objetivos e metas para as despesas de capital, outras delas decorrentes e programas de duração continuada
LDO	Cada exercício	Compreende metas e prioridades, estabelece diretrizes de política fiscal e metas, orienta a elaboração da LOA, dispõe sobre alterações na legislação tributária e define a política das agências financeiras oficiais de fomento
LOA	Cada exercício	Reúne os orçamentos fiscal, de investimento das estatais e da seguridade social, com a previsão da receita e a fixação da despesa

Essa tabela é a base de quase toda questão sobre o tema. Se o item atribuir à LDO a função de autorizar a despesa em detalhe, ou ao PPA a de orientar a LOA, está invertido.

PPA: o planejamento de médio prazo

O § 1º do art. 165 limita o foco do PPA: despesas de capital, despesas decorrentes delas (por exemplo, a manutenção de um hospital construído) e programas de duração continuada. Não é um catálogo de todos os gastos do governo.

Uma regra prática liga o PPA ao dia a dia: pelo art. 167, § 1º, nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro pode ser iniciado sem prévia inclusão no PPA, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. A LRF repete a ideia no art. 5º, § 5º: a lei orçamentária não consigna dotação para investimento com duração superior a um exercício que não esteja previsto no PPA ou em lei que autorize a inclusão.

Quanto à vigência, o ADCT (art. 35, § 2º, I) prevê, enquanto não vier a lei complementar do art. 165, § 9º, que o projeto do PPA vigore até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subsequente. Em linguagem simples, o PPA atravessa a virada de mandato: o novo governante executa durante o primeiro ano o plano deixado pelo anterior. Confira sempre a redação vigente e a lei complementar, se editada.

LDO: a ponte entre o plano e o orçamento

Segundo o § 2º do art. 165, a LDO traz as metas e prioridades da administração, as diretrizes de política fiscal e respectivas metas, orienta a LOA e trata de alterações tributárias. A LRF (LC 101/00, art. 4º) acrescenta conteúdos: equilíbrio entre receitas e despesas, critérios para limitação de empenho, controle de custos e avaliação de resultados e condições para transferências a entidades públicas e privadas. Também exige o Anexo de Metas Fiscais (art. 4º, § 1º) e o Anexo de Riscos Fiscais (art. 4º, § 3º).

Um detalhe cobrado: as emendas ao projeto de LDO não podem ser aprovadas quando incompatíveis com o PPA (art. 166, § 4º).

LOA: o orçamento que autoriza o gasto

A LOA compreende, nos termos do § 5º do art. 165:

o orçamento fiscal, referente aos Poderes, fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público;
o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
o orçamento da seguridade social, abrangendo entidades e órgãos a ela vinculados, fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público.

O § 8º estabelece a exclusividade orçamentária: a LOA não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa. A exceção é a autorização para abrir créditos suplementares e contratar operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, nos termos da lei. O projeto também é acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre receitas e despesas, de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios (§ 6º).

Quem decide e em que ordem

O Executivo propõe, o Congresso Nacional aprecia (art. 166): as duas Casas, com parecer de uma comissão mista permanente. As emendas ao projeto de LOA só podem ser aprovadas se forem compatíveis com o PPA e a LDO e, além disso, indicarem os recursos necessários (admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas dotações para pessoal e encargos, serviço da dívida e transferências tributárias constitucionais) ou forem relacionadas à correção de erros ou omissões ou aos dispositivos do texto do projeto (§ 3º).

Os prazos de envio e devolução constam do ADCT, art. 35, § 2º, enquanto não houver a lei complementar: o PPA é encaminhado até quatro meses antes do fim do primeiro exercício do mandato; a LDO, até oito meses e meio antes do fim do exercício, e a LOA, até quatro meses antes do fim do exercício. Na prática, isso corresponde a meados de abril para a LDO e ao fim de agosto para a LOA da União. Para provas estaduais e distritais, leia o que a Lei Orgânica local diz.

Exemplo resolvido

Enunciado: um órgão quer construir uma escola que levará três exercícios para ficar pronta. Em que lei isso precisa aparecer?

Por ser investimento que ultrapassa um exercício, precisa estar no PPA (ou em lei que autorize a inclusão), conforme o art. 167, § 1º.
A LDO estabelecerá prioridades e metas para cada ano.
A LOA de cada ano trará a dotação específica para a parcela a executar naquele exercício.

Resposta: nas três, cada uma com seu papel. Sem inclusão no PPA, o início da obra é vedado.

Erros comuns

Dizer que a LOA “orienta” a LDO. Quem orienta a LOA é a LDO.
Achar que o PPA detalha todas as despesas correntes. Ele se concentra em capital e programas continuados.
Esquecer que a LOA tem três orçamentos, e não um.
Confundir a exclusividade do § 8º (veda “caronas” na LOA) com a vedação de créditos suplementares, que é permitida na própria lei.

Fontes e atualização

O texto constitucional recebeu várias emendas em temas orçamentários. Antes da prova, confira a redação vigente dos dispositivos citados. Conferido nas fontes acima na data de publicação deste guia.

Próximos passos

Veja os limites e vedações em princípios orçamentários e vedações do art. 167.
Estude como a despesa é executada em estágios da despesa: empenho, liquidação e pagamento.
Revise a organização do Estado.