Princípios orçamentários e vedações do art. 167 da CF/88

Os princípios orçamentários são as regras que dão forma ao orçamento: um só documento, com todas as receitas e despesas, válido por um ano e sem “caronas”. Na prova, aparecem em dois lugares: a Lei 4.320/64 (art. 2º, art. 6º) e a CF/88 (arts. 165 e 167). Este guia separa o que está escrito na lei do que é nome dado pela doutrina e mostra como resolver as questões.

Onde cada princípio está escrito

A Lei 4.320/64 diz, no art. 2º, que a Lei de Orçamento conterá a discriminação da receita e da despesa de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade. Os demais nomes costumam ser extraídos de outros dispositivos.

Princípio	Ideia central	Base normativa
Unidade	Cada ente tem um orçamento, com política e programa de trabalho coerentes	Lei 4.320/64, art. 2º
Universalidade	A lei compreende todas as receitas e todas as despesas	Lei 4.320/64, arts. 3º e 4º
Anualidade	O orçamento vale por um exercício financeiro, que coincide com o ano civil	Lei 4.320/64, art. 2º e art. 34
Orçamento bruto	Receitas e despesas entram pelos totais, sem deduções	Lei 4.320/64, art. 6º
Exclusividade	A LOA só trata de previsão de receita e fixação de despesa	CF/88, art. 165, § 8º
Não afetação (vedação de vinculação de impostos)	Receita de impostos não se prende a órgão, fundo ou despesa, salvo exceções	CF/88, art. 167, IV
Legalidade orçamentária	Não se gasta sem crédito autorizado	CF/88, art. 167, I, II e V
Transparência e publicidade	Planos, orçamentos e relatórios são amplamente divulgados	LRF (LC 101/00), art. 48

Atenção: expressões como “orçamento bruto” e “não afetação” são nomes doutrinários. O que a lei traz é o conteúdo, e é o conteúdo que as bancas cobram.

Detalhes que diferenciam as questões

Universalidade e orçamento bruto. A universalidade (arts. 3º e 4º) diz que tudo entra no orçamento. O art. 6º completa: receitas e despesas constarão pelos totais, vedadas quaisquer deduções. Assim, se um tributo é arrecadado e parte dele é repassada a outro ente, o valor total aparece como receita e a transferência como despesa, nunca apenas o saldo.

Exclusividade. O § 8º do art. 165 proíbe dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, mas não alcança a autorização para abrir créditos suplementares e contratar operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, nos termos da lei.

Anualidade. O exercício financeiro coincide com o ano civil (art. 34 da Lei 4.320/64). Pelo art. 35, pertencem ao exercício as receitas nele arrecadadas e as despesas nele legalmente empenhadas.

As vedações do art. 167

O art. 167 é o coração das questões de “é vedado”. Entre os incisos mais cobrados:

I: início de programas ou projetos não incluídos na LOA.
II: realização de despesas ou assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais.
III: operações de crédito que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Legislativo por maioria absoluta. É a chamada “regra de ouro”.
IV: vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, com as ressalvas que o próprio inciso traz (repartições constitucionais, ações e serviços públicos de saúde, ensino, administração tributária, garantias a operações de crédito por antecipação de receita, entre outras). Leia a redação vigente, porque o inciso foi alterado por emendas.
V: abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes.
VI: transposição, remanejamento ou transferência de recursos de uma categoria de programação para outra, ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa.
VII: concessão ou utilização de créditos ilimitados.
VIII: uso, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos.
IX: instituição de fundos de qualquer natureza sem prévia autorização legislativa.

Os parágrafos também caem: o § 1º veda iniciar investimento que ultrapasse um exercício sem prévia inclusão no PPA, sob pena de crime de responsabilidade; o § 3º admite crédito extraordinário apenas para despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública.

Exemplo resolvido: regra de ouro

Um ente prevê, na LOA, despesas de capital de 500 unidades monetárias (u.m.) e quer contratar operações de crédito.

Se a operação de crédito for de 400 u.m., ela não excede as despesas de capital (400 é menor que 500). Não há violação ao inciso III.
Se for de 650 u.m., excede em 150 u.m. (650 menos 500). Só seria possível se a diferença estivesse amparada em créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Legislativo por maioria absoluta.

A LRF reforça o limite na elaboração: o montante previsto de receitas de operações de crédito não pode ser superior ao das despesas de capital do projeto de LOA (art. 12, § 2º).

Erros comuns

Citar “equilíbrio” ou “especificação” como se estivessem no art. 2º da Lei 4.320/64. O artigo cita três: unidade, universalidade e anualidade.
Dizer que a vinculação de impostos é sempre proibida: há ressalvas no próprio inciso IV e nos parágrafos.
Confundir crédito especial (despesa sem dotação específica) com suplementar (reforço de dotação). O tema é aprofundado em créditos adicionais e restos a pagar.

Treino: itens de certo ou errado

“O art. 2º da Lei 4.320/64 cita expressamente os princípios da unidade, universalidade e anualidade.” Certo, é o texto do artigo.
“Pelo orçamento bruto, a receita arrecadada por um ente e repassada a outro aparece apenas pelo valor líquido.” Errado. O art. 6º veda deduções, e o § 1º manda incluir a cota repassada como despesa do ente que transfere e como receita do que recebe.
“A LOA pode autorizar a abertura de créditos suplementares sem violar a exclusividade.” Certo, é a ressalva do art. 165, § 8º, da CF/88.
“Um investimento que dure dois exercícios pode começar se constar apenas da LOA do primeiro ano.” Errado. O art. 167, § 1º, exige prévia inclusão no PPA, ou lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.

Fontes e atualização

O art. 167 foi modificado por várias emendas constitucionais; confirme a redação vigente de cada inciso. Conferido nas fontes acima na data de publicação deste guia.

Próximos passos

Revise as três leis do ciclo em PPA, LDO e LOA.
Aplique os princípios à execução em estágios da despesa.
Aprenda a estudar o texto legal em como estudar lei seca sem decorar tudo.