Estágios da despesa: empenho, liquidação e pagamento (Lei 4.320)

Na despesa orçamentária, o dinheiro não sai de uma vez: ela passa por três estágios, na ordem empenho, liquidação e pagamento. Cada etapa tem um ato próprio, uma finalidade e um artigo da Lei 4.320/64. Dominar essa sequência resolve boa parte das questões de execução orçamentária e também explica o que são restos a pagar.

Estágio 1: empenho (arts. 58 a 61)

O art. 58 define: o empenho de despesa é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição. Ou seja, reserva parte da dotação para aquela despesa e cria a obrigação.

Regras que a lei traz:

O empenho não pode exceder o limite dos créditos concedidos (art. 59).
É vedada a realização de despesa sem prévio empenho (art. 60), com dispensa de nota de empenho apenas em casos especiais previstos em legislação específica (§ 1º).
Se o valor não puder ser determinado, o empenho é feito por estimativa (§ 2º).
É permitido o empenho global de despesas contratuais e outras sujeitas a parcelamento (§ 3º).
Para cada empenho extrai-se a nota de empenho, com nome do credor, especificação e importância da despesa e dedução do saldo da dotação (art. 61).

A doutrina chama esses três casos de empenho ordinário, estimativo e global. Os nomes são doutrinários, mas as hipóteses estão nos §§ 2º e 3º do art. 60.

Estágio 2: liquidação (arts. 62 e 63)

A liquidação consiste na verificação do direito adquirido pelo credor, com base em títulos e documentos comprobatórios do crédito (art. 63). Seu objetivo, segundo o § 1º, é apurar:

a origem e o objeto do que se deve pagar;
a importância exata a pagar;
a quem se deve pagar, para extinguir a obrigação.

Quando se trata de fornecimento de bens ou prestação de serviços, a liquidação tem por base o contrato, ajuste ou acordo, a nota de empenho e os comprovantes da entrega do material ou da prestação efetiva do serviço (§ 2º). Em termos práticos: o serviço foi entregue? A nota fiscal confere com o contrato e o empenho? Então a despesa é liquidada.

Estágio 3: pagamento (arts. 62, 64 e 65)

O art. 62 é direto: o pagamento só será efetuado quando ordenado após sua regular liquidação. A ordem de pagamento é o despacho exarado por autoridade competente determinando que a despesa seja paga (art. 64), e só pode ser exarada em documentos processados pelos serviços de contabilidade. O pagamento é feito por tesouraria ou pagadoria regularmente instituídas, por estabelecimentos bancários credenciados e, em casos excepcionais, por meio de adiantamento (art. 65).

O regime de adiantamento (art. 68) consiste na entrega de numerário a servidor, sempre precedida de empenho na dotação própria, para realizar despesas que não possam subordinar-se ao processo normal de aplicação. Não se faz adiantamento a servidor em alcance nem a responsável por dois adiantamentos (art. 69).

Quadro-resumo

Estágio	Ato	Artigo	Pergunta que responde
Empenho	Nota de empenho	58 a 61	Existe crédito e foi criada a obrigação?
Liquidação	Verificação do direito do credor	62 e 63	O credor cumpriu sua parte? Quanto e a quem pagar?
Pagamento	Ordem de pagamento e quitação	62, 64 e 65	A despesa foi paga?

Exemplo resolvido com números

Um órgão tem dotação de 100 unidades monetárias (u.m.) para material de consumo.

Empenha 60 u.m. para uma compra. Saldo da dotação: 100 menos 60 = 40 u.m.
O fornecedor entrega o material equivalente a 50 u.m. e o recebimento é atestado. Liquida 50 u.m. Ficam 10 u.m. empenhadas e ainda não liquidadas.
O órgão paga 30 u.m. dos 50 liquidados. Ficam 20 u.m. liquidadas e não pagas.

Se o exercício terminasse nesse ponto, o art. 36 considera Restos a Pagar as despesas empenhadas mas não pagas até 31 de dezembro, distinguindo as processadas das não processadas:

processadas (liquidadas e não pagas): 20 u.m.;
não processadas (empenhadas e não liquidadas): 10 u.m.

Conferência: o total de restos é 60 (empenhado) menos 30 (pago) = 30 u.m., que é igual a 20 + 10. A distinção entre “processada” e “não processada” decorre da lei (art. 36 e art. 92, parágrafo único), e os nomes são cobrados com frequência.

Por que isso importa para o exercício

O art. 35 diz que pertencem ao exercício financeiro as receitas nele arrecadadas e as despesas nele legalmente empenhadas. Assim, uma despesa empenhada em dezembro e paga em janeiro é despesa do exercício de dezembro, e vira resto a pagar. O parágrafo único do art. 36 traz uma exceção: empenhos de créditos com vigência plurienal, não liquidados, só são computados como restos a pagar no último ano de vigência do crédito.

Erros comuns

Achar que o empenho é pagamento: ele só cria a obrigação e reserva a dotação.
Inverter a ordem: não há pagamento antes da liquidação (art. 62).
Dizer que “toda despesa sem empenho é válida em emergência”. A regra é a vedação de despesa sem prévio empenho (art. 60), com dispensa apenas da nota de empenho nos casos da legislação específica.
Esquecer que o empenho não pode exceder o crédito (art. 59). Se excede, viola também o art. 167, II, da CF/88.

Treino: itens de certo ou errado

“Em caso de urgência, o pagamento pode ser ordenado antes da liquidação.” Errado. O art. 62 só admite pagamento após a regular liquidação.
“O empenho cria para o Estado obrigação de pagamento, pendente ou não de implemento de condição.” Certo, é a definição do art. 58.
“A despesa cujo montante não se pode determinar é empenhada por estimativa.” Certo (art. 60, § 2º).
“Despesas empenhadas e liquidadas, mas não pagas até 31 de dezembro, são restos a pagar não processados.” Errado. Liquidadas e não pagas são processadas; as não processadas são as empenhadas e ainda não liquidadas.

Fontes e atualização

Os procedimentos de cada ente (sistemas, prazos de inscrição em restos a pagar) são regulados por normas próprias; confira a legislação do seu concurso. Conferido nas fontes acima na data de publicação deste guia.

Próximos passos

Entenda os reforços de dotação em créditos adicionais e restos a pagar.
Veja como as despesas são classificadas em despesa pública: classificação por natureza.
Relacione com a contratação em Lei 14.133: fases, agente de contratação e recursos.