Lei 4.320: o que a LOA contém, orçamento bruto e dotações globais

Muita gente estuda a Lei 4.320/64 pelos créditos adicionais e pela despesa e esquece o primeiro capítulo, que dá as regras do jogo da lei orçamentária. Os arts. 1º a 8º dizem o que a Lei de Orçamento deve conter, quais quadros a integram, como lançar receitas e despesas e o que o Executivo pode ser autorizado a fazer por ela. São artigos curtos, de redação seca, e cada palavra pode virar item de prova. Este guia os lê um a um.

Natureza da lei e abrangência (art. 1º)

O art. 1º diz que a lei estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. É norma geral, aplicável a todos os entes. O texto menciona dispositivo da Constituição então vigente. Na CF/88, o art. 165, § 9º, atribui à lei complementar dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do PPA, da LDO e da LOA, e estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial (veja PPA, LDO e LOA).

O conteúdo da Lei de Orçamento (art. 2º)

O caput do art. 2º determina que a Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade.

O § 1º diz o que integra a lei:

Sumário geral da receita por fontes e da despesa por funções do Governo;
Quadro demonstrativo da receita e despesa segundo as categorias econômicas (Anexo nº 1);
Quadro discriminativo da receita por fontes e respectiva legislação;
Quadro das dotações por órgãos do Governo e da Administração.

O § 2º diz o que acompanha a lei: quadros demonstrativos da receita e planos de aplicação dos fundos especiais; quadros demonstrativos da despesa (Anexos nºs 6 a 9); e quadro demonstrativo do programa anual de trabalho do Governo, em termos de realização de obras e de prestação de serviços.

A distinção entre “integrar” e “acompanhar” é uma pegadinha clássica: os quadros do § 1º fazem parte da lei; os do § 2º são anexos que a acompanham.

Totalidade da receita e da despesa (arts. 3º e 4º)

Art. 3º: a Lei de Orçamento compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei. O parágrafo único exclui, para esse fim, as operações de crédito por antecipação da receita, as emissões de papel-moeda e outras entradas compensatórias no ativo e passivo financeiros.
Art. 4º: a Lei de Orçamento compreenderá todas as despesas próprias dos órgãos do Governo e da administração centralizada, ou que, por intermédio deles, se devam realizar, observado o art. 2º.

Aqui está a face prática da universalidade: nenhuma receita ou despesa fica fora da lei, com as exceções do parágrafo único do art. 3º.

Vedação de dotações globais (art. 5º)

A lei não consignará dotações globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no art. 20 e seu parágrafo único. Ou seja: a dotação deve indicar a natureza da despesa. A ressalva remete ao tema dos programas especiais de trabalho (art. 20), que podem ter tratamento próprio.

Orçamento bruto (art. 6º)

Todas as receitas e despesas constarão da lei pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções. É a regra do orçamento bruto. Dois detalhes:

§ 1º: as cotas de receitas que uma entidade pública deva transferir a outra incluem-se, como despesa, no orçamento da entidade obrigada à transferência e, como receita, no orçamento da que as deva receber.
§ 2º: para esse cálculo, as cotas têm por base os dados apurados no balanço do exercício anterior àquele em que se elabora a proposta do Governo obrigado à transferência.

Exemplo: se um ente transfere parte de uma receita a outro, não pode lançar apenas o líquido. Lança o total como receita e a parcela transferida como despesa; o ente que recebe lança a cota como receita.

O que a lei pode autorizar ao Executivo (art. 7º)

A Lei de Orçamento poderá conter autorização ao Executivo para:

inciso I: abrir créditos suplementares até determinada importância, obedecidas as disposições do art. 43;
inciso II: realizar, em qualquer mês do exercício, operações de crédito por antecipação da receita, para atender a insuficiências de caixa.

Os parágrafos completam:

§ 1º: em caso de déficit, a lei indicará as fontes de recursos que o Executivo fica autorizado a utilizar para cobri-lo.
§ 2º: o produto estimado de operações de crédito e de alienação de bens imóveis só se inclui na receita quando uma e outra forem especificamente autorizadas pelo Legislativo, em forma que juridicamente possibilite ao Executivo realizá-las no exercício.
§ 3º: a autorização para operações de crédito pode constar da própria Lei de Orçamento.

Para entender a mecânica dos créditos suplementares, veja créditos adicionais e restos a pagar.

Codificação e anexos (art. 8º)

A discriminação da receita geral e da despesa de cada órgão obedece à forma do Anexo nº 2. Os itens da discriminação da receita e da despesa serão identificados por números de código decimal, na forma dos Anexos nºs 3 e 4 (§ 1º); os algarismos da classificação funcional completam esse código (§ 2º, Anexo nº 5). O § 3º permite códigos locais, desde que o código geral não seja prejudicado. Confira o ato vigente que detalha a classificação orçamentária.

Exemplo resolvido

Um ente prevê arrecadar uma receita que parte deverá ser transferida a outro ente por obrigação legal. A Lei de Orçamento deve lançar a receita pelo valor total e a transferência como despesa (art. 6º, § 1º). Se o legislador tentasse lançar só o líquido, violaria a vedação de deduções. Se quisesse prever uma verba “para o que for preciso”, sem especificar natureza, contrariaria o art. 5º. E, se a lei previsse receita de alienação de imóvel sem autorização legislativa específica, o § 2º do art. 7º impediria a inclusão dessa receita.

Erros comuns

Confundir o que “integra” a lei (art. 2º, § 1º) com o que a “acompanha” (§ 2º).
Dizer que antecipação de receita (ARO) entra na receita da lei: o parágrafo único do art. 3º a exclui.
Aceitar dotação global sem lembrar da ressalva do art. 20.
Esquecer que o orçamento é bruto: nada de lançar apenas o saldo.
Trocar “operações de crédito por antecipação da receita” (art. 7º, II) por “operações de crédito” em geral (art. 7º, §§ 2º e 3º).

Próximos passos

Aprofunde princípios em princípios orçamentários e vedações do art. 167.
Revise a proposta em Lei 4.320: proposta orçamentária, estimativa de receita e emendas.
Pratique no treino comentado de orçamento, receita, despesa e créditos.

Fontes e atualização

Lei 4.320/64, texto compilado, no Planalto

A Lei 4.320/64 é anterior à CF/88 e alguns de seus artigos têm remissões a normas antigas; confira a redação vigente e o ato que trata da classificação orçamentária. Conferido na fonte acima na data de publicação deste guia.