Lei 4.320/64: fundos especiais e controle da execução

Dois títulos curtos da Lei 4.320/64, o dos fundos especiais (arts. 71 a 74) e o do controle da execução orçamentária (arts. 75 a 82), costumam aparecer juntos nas provas por um motivo: ambos tratam de exceções e de garantias. Fundos têm regras peculiares de aplicação, mas o controle não é afastado. Este guia reúne os doze artigos em um roteiro que separa conceito, regra e pegadinha.

Fundos especiais (arts. 71 a 74)

Conceito

Constitui fundo especial o produto de receitas especificadas que, por lei, se vinculam à realização de determinados objetivos ou serviços, facultada a adoção de normas peculiares de aplicação (art. 71).

Duas palavras-chave: “receitas especificadas” e “por lei”. Um fundo especial não é uma conta criada por ato administrativo qualquer; precisa de lei. A Constituição reforça a regra ao exigir autorização legislativa para a instituição de fundos de qualquer natureza (art. 167, IX), o que o guia de princípios orçamentários examina.

Regras de aplicação e saldo

Artigo	Regra
72	a aplicação das receitas vinculadas a fundos especiais faz-se por dotação consignada na Lei de Orçamento ou em créditos adicionais
73	salvo determinação em contrário da lei que o instituiu, o saldo positivo do fundo apurado em balanço é transferido para o exercício seguinte, a crédito do mesmo fundo
74	a lei que instituir fundo especial pode determinar normas peculiares de controle, prestação e tomada de contas, sem elidir a competência específica do Tribunal de Contas ou órgão equivalente

O artigo 72 desfaz um mito: fundo não é “dinheiro fora do orçamento”. A despesa do fundo passa por dotação orçamentária, e os recursos vinculados são aplicados por meio da Lei de Orçamento ou de créditos adicionais. E o art. 73 é o oposto do que se vê em outras contas públicas: o saldo positivo do fundo, em regra, não “volta” ao caixa geral, permanece no próprio fundo.

O art. 74 contém uma limitação decisiva: a lei do fundo pode criar normas peculiares de controle, mas não retira a competência do Tribunal de Contas. Quando uma alternativa disser que o fundo “não se submete ao controle externo”, está errada.

Controle da execução orçamentária (arts. 75 a 82)

O que se controla (art. 75)

O controle da execução orçamentária compreende:

a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações;
a fidelidade funcional dos agentes da administração responsáveis por bens e valores públicos;
o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços.

Memorize como legalidade, fidelidade funcional e programa de trabalho. Uma banca pode trocar o terceiro por “eficiência de mercado” ou algo do tipo.

Controle interno (arts. 76 a 80)

O Poder Executivo exerce os três tipos de controle do art. 75, sem prejuízo das atribuições do Tribunal de Contas (art. 76).
A verificação da legalidade dos atos de execução orçamentária é prévia, concomitante e subsequente (art. 77).
Além da prestação ou tomada de contas anual, quando instituída em lei, ou por fim de gestão, pode haver, a qualquer tempo, levantamento, prestação ou tomada de contas de todos os responsáveis por bens ou valores públicos (art. 78).
Ao órgão responsável pela proposta orçamentária, ou outro indicado na legislação, cabe o controle do cumprimento do programa de trabalho (inciso III do art. 75), em termos de unidades de medida previamente estabelecidas para cada atividade (art. 79).
Aos serviços de contabilidade cabe verificar a exata observância dos limites das cotas trimestrais atribuídas a cada unidade orçamentária (art. 80).

O art. 77 é muito cobrado. Os três momentos do controle de legalidade:

Momento	Quando ocorre
Prévio	antes do ato, como condição de eficácia ou de prosseguimento
Concomitante	durante a execução do ato
Subsequente	depois de praticado o ato

(A explicação de cada momento é a leitura natural dos termos; o texto legal só enumera os três.)

Controle externo (arts. 81 e 82)

O controle da execução orçamentária pelo Poder Legislativo tem por objetivo verificar a probidade da administração, a guarda e o legal emprego dos dinheiros públicos e o cumprimento da Lei de Orçamento (art. 81).

O Poder Executivo presta contas anualmente ao Legislativo, no prazo estabelecido nas Constituições ou nas Leis Orgânicas dos Municípios. As contas são submetidas ao Legislativo com parecer prévio do Tribunal de Contas ou órgão equivalente (art. 82, § 1º). Se o município não tiver Tribunal de Contas ou órgão equivalente, a Câmara pode designar peritos contadores para verificar as contas do prefeito e emitir parecer (§ 2º).

A Constituição atual disciplina o controle externo e o papel do Tribunal de Contas; o art. 82 deve ser lido junto com ela. A LRF também trata do parecer prévio das contas de cada Poder, em artigos estudados em outro guia.

Comparação: controle interno x externo na Lei 4.320

Aspecto	Controle interno	Controle externo
Quem exerce	Poder Executivo (e serviços de contabilidade)	Poder Legislativo, com auxílio do Tribunal de Contas
Foco	três objetos do art. 75, nos três momentos do art. 77	probidade, guarda e legal emprego dos dinheiros públicos e cumprimento da Lei de Orçamento
Instrumento	verificações e tomadas de contas	parecer prévio sobre as contas anuais

Exemplo resolvido

Um estado cria por lei um fundo para financiar a modernização de uma área e prevê, na própria lei, que as contas do fundo serão examinadas apenas por um conselho gestor, sem passar pelo Tribunal de Contas. No fim do ano, o fundo tem saldo positivo.

O fundo especial é produto de receitas especificadas vinculadas por lei a objetivos (art. 71).
Sua despesa se faz por dotação na Lei de Orçamento ou em créditos adicionais (art. 72).
A lei do fundo pode prever normas peculiares de controle, mas não elide a competência do Tribunal de Contas (art. 74): a cláusula que afasta o Tribunal é inválida.
O saldo positivo apurado em balanço é transferido ao exercício seguinte, a crédito do mesmo fundo, salvo determinação contrária da lei (art. 73).

Erros comuns

Dizer que o fundo especial dispensa dotação orçamentária.
Esquecer que o saldo positivo, em regra, permanece no fundo.
Excluir o Tribunal de Contas do controle de fundos.
Trocar “prévia, concomitante e subsequente” por outras combinações.
Confundir o controle do cumprimento do programa de trabalho com o controle de legalidade.

Fontes e atualização

Conferido nas fontes acima na data de publicação deste guia. Confira a redação vigente e a Constituição no edital.

Próximos passos

Veja o desenho das contas em LRF: relatórios, contas e alertas.
Revise a execução em Lei 4.320/64: cotas trimestrais e adiantamento.
Estude os fundos de saúde em financiamento do SUS.