Lei 4.320/64: proposta orçamentária, estimativa e emendas

Antes de existir lei orçamentária, existe uma proposta. A Lei 4.320/64 detalha, nos arts. 22 a 33, o que o Poder Executivo envia ao Legislativo, como as unidades administrativas elaboram suas partes, como se estima a receita e o que o Legislativo não pode fazer quando emenda o projeto. O assunto aparece em provas de AFO e de contabilidade pública, principalmente em questões que testam números (três exercícios, três anos) e a lista de vedações.

Aviso importante sobre a leitura

A Lei 4.320 é anterior à CF/88. O processo legislativo do orçamento (iniciativa, prazos, emendas, comissão mista) está hoje no art. 166 da Constituição, e o PPA, a LDO e a LOA estão no art. 165. Em prova, o que a banca pede pode ser o texto da Lei 4.320 ou a regra constitucional. Leia o enunciado: se ele citar a Lei 4.320, responda pelo artigo dela; se tratar de iniciativa e emendas no regime atual, a Constituição também importa, e há divergência a conferir. Este guia reproduz o texto da lei, conferido na versão compilada.

O conteúdo da proposta (art. 22)

A proposta orçamentária, que o Poder Executivo encaminha ao Legislativo nos prazos das Constituições e das Leis Orgânicas, compõe-se de:

1. Mensagem, com:
   • exposição circunstanciada da situação econômico-financeira, documentada com demonstração da dívida fundada e flutuante, saldos de créditos especiais, restos a pagar e outros compromissos financeiros exigíveis;
   • exposição e justificação da política econômico-financeira do Governo;
   • justificação da receita e da despesa, particularmente no tocante ao orçamento de capital;
2. Projeto de Lei de Orçamento;
3. Tabelas explicativas, com estimativas de receita e despesa e, em colunas distintas para fins de comparação: a receita arrecadada nos três últimos exercícios anteriores ao da elaboração; a receita prevista para o exercício da elaboração; a receita prevista para o exercício a que se refere a proposta; a despesa realizada no exercício imediatamente anterior; a despesa fixada para o exercício da elaboração; e a despesa prevista para o exercício da proposta.

O parágrafo único exige que conste, para cada unidade administrativa, descrição sucinta de suas principais finalidades, com indicação da legislação respectiva.

Para memorizar: a proposta tem três peças (mensagem, projeto, tabelas). A pegadinha típica é dizer que a proposta tem “PPA, LDO e LOA”, mistura de planejamento com orçamento.

Previsões plurianuais: o Quadro de Recursos e de Aplicação de Capital (arts. 23 a 26)

Como o orçamento anual olha o próximo ano, a lei exige um olhar mais longo para o capital:

• As receitas e despesas de capital são objeto de um Quadro de Recursos e de Aplicação de Capital, aprovado por decreto do Poder Executivo, abrangendo no mínimo um triênio (art. 23).
• O quadro é reajustado anualmente, acrescentando-se as previsões de mais um ano, para assegurar a projeção contínua dos períodos (art. 23, parágrafo único).
• Ele abrange as despesas (e, como couber, as receitas) previstas em planos especiais aprovados em lei, as despesas à conta de fundos especiais e, em anexos, as despesas de capital das entidades do Título X que recebam transferências de capital (art. 24).
• Os programas constantes do quadro, sempre que possível, são correlacionados a metas objetivas em termos de realização de obras e prestação de serviços; metas são os resultados que se pretendem obter com cada programa (art. 25).
• A proposta traz o programa anual atualizado dos investimentos, inversões financeiras e transferências previstos no quadro (art. 26).

Note a palavra “decreto”: o quadro é aprovado por decreto do Executivo, não por lei. Não o confunda com o plano plurianual da Constituição (art. 165), que é instrumento distinto.

Previsões anuais e estimativa da receita (arts. 27 a 31)

As propostas parciais das unidades administrativas:

• guardam estrita conformidade com a política econômico-financeira, o programa anual de trabalho do Governo e, quando fixado, o limite global máximo para o orçamento de cada unidade (art. 27);
• são organizadas em formulário próprio e acompanhadas de tabelas explicativas da despesa e de justificação pormenorizada de cada dotação solicitada, com indicação dos atos de aprovação de projetos e orçamentos de obras públicas (art. 28).

A estimativa da receita segue estas regras:

Artigo	Regra
29	os órgãos de contabilidade ou arrecadação organizam demonstrações mensais da receita arrecadada, por rubrica, como base da estimativa; havendo órgão central de orçamento, a ele são remetidas mensalmente
30	a estimativa tem por base as demonstrações e a arrecadação dos três últimos exercícios, pelo menos, e as circunstâncias conjunturais que afetem a produtividade de cada fonte
31	as propostas parciais são revistas e coordenadas na proposta geral, considerando a receita estimada e as novas circunstâncias

O art. 30 usa “pelo menos” três exercícios. Compare com a LRF (art. 12), que exige demonstrativo de evolução nos últimos três anos e projeção para os dois seguintes: são regras de mesma ideia, de leis diferentes.

Elaboração da Lei de Orçamento (arts. 32 e 33)

O art. 32 trata da omissão do Executivo: se o Poder Legislativo não receber a proposta no prazo fixado nas Constituições ou Leis Orgânicas, considerará como proposta a Lei de Orçamento vigente.

O art. 33 lista as emendas que não se admitem no projeto de Lei de Orçamento, as que visem a:

1. alterar a dotação solicitada para despesa de custeio, salvo quando provada a inexatidão da proposta;
2. conceder dotação para o início de obra cujo projeto não esteja aprovado pelos órgãos competentes;
3. conceder dotação para instalação ou funcionamento de serviço que não esteja anteriormente criado;
4. conceder dotação superior aos quantitativos previamente fixados em resolução do Poder Legislativo para concessão de auxílios e subvenções.

O padrão de memorização é “custeio, obra sem projeto, serviço não criado, auxílios acima do teto”. Em provas de AFO, como o art. 166 da Constituição também trata de emendas, a banca costuma deixar claro qual norma está em jogo. Se o enunciado não disser, atente à expressão “Lei 4.320”.

Exemplo resolvido

Durante a votação do projeto de lei de orçamento, um parlamentar apresenta quatro emendas:

• A) reduzir a dotação de custeio de um órgão, sem provar inexatidão da proposta;
• B) incluir dotação para o início de uma obra cujo projeto ainda não foi aprovado;
• C) incluir dotação para funcionamento de um serviço já criado por lei;
• D) aumentar o valor de subvenções dentro do quantitativo fixado em resolução do Legislativo.

Análise pelo art. 33:

1. A) viola a alínea “a”: alterar dotação de custeio exige prova de inexatidão da proposta.
2. B) viola a alínea “b”.
3. C) não viola a alínea “c”, que veda dotação para serviço não criado anteriormente; o serviço aqui existe.
4. D) não viola a alínea “d”, que só veda superar o quantitativo fixado.

Erros comuns

• Dizer que a mensagem contém só a justificativa da receita.
• Esquecer que o quadro plurianual de capital é aprovado por decreto.
• Confundir os três exercícios do art. 30 com a janela da LRF.
• Trocar o triênio mínimo do quadro por prazo anual.
• Aplicar o art. 33 sem observar se a questão pede a Lei 4.320 ou a Constituição.

Fontes e atualização

• Lei 4.320/64, texto compilado, arts. 22 a 33, no Planalto

Conferido na fonte acima na data de publicação deste guia. Confira a redação vigente e a relação com o art. 165 e o art. 166 da Constituição no edital.

Próximos passos

• Veja o desenho constitucional em PPA, LDO e LOA.
• Revise os princípios em princípios orçamentários e art. 167.
• Siga para a execução em programação da despesa, cotas e adiantamento.