Lei 4.320/64: dívida ativa na receita e cessão de créditos

A dívida ativa tem duas vidas. Na vida jurídica, é o crédito inscrito e cobrável por execução fiscal, tema do CTN e da Lei de Execução Fiscal. Na vida orçamentária e contábil, é uma fonte de receita com regras próprias de escrituração. A Lei 4.320/64 cuida dessa segunda vida no art. 39 e, desde a Lei Complementar 208/24, ganhou um art. 39-A que permite ao ente vender, de forma definitiva, direitos originados de seus créditos. Este guia reúne os dois artigos.

A regra da escrituração (art. 39)

Na redação vigente do art. 39, os créditos da Fazenda Pública, de natureza tributária ou não tributária, são escriturados como receita do exercício em que forem arrecadados, nas respectivas rubricas orçamentárias. O texto compilado traz também a redação anterior do artigo; use a que traz os parágrafos acrescentados por decreto-lei, que é a vigente.

Os parágrafos organizam o restante:

Inscrição (§ 1º): os créditos exigíveis pelo transcurso do prazo para pagamento são inscritos, na forma da legislação própria, como dívida ativa, em registro próprio, após apurada sua liquidez e certeza, e a respectiva receita é escriturada a esse título.
Natureza (§ 2º): dívida ativa tributária é o crédito da Fazenda Pública de natureza tributária, proveniente de obrigação legal relativa a tributos e respectivos adicionais e multas; dívida ativa não tributária são os demais créditos, tais como empréstimos compulsórios, contribuições estabelecidas em lei, multas de qualquer origem ou natureza (exceto as tributárias), foros, laudêmios, aluguéis ou taxas de ocupação, custas processuais, preços de serviços prestados por estabelecimentos públicos, indenizações, reposições, restituições, alcances dos responsáveis definitivamente julgados, créditos decorrentes de obrigações em moeda estrangeira, de sub-rogação de hipoteca, fiança, aval ou outra garantia, de contratos em geral ou de outras obrigações legais.
Moeda estrangeira (§ 3º): o crédito da Fazenda Nacional em moeda estrangeira é convertido pela taxa cambial oficial, para compra, na data da notificação ou intimação do devedor ou, na falta, na data da inscrição.
Receita da dívida ativa (§ 4º): abrange os créditos dos parágrafos anteriores, a atualização monetária, a multa, os juros de mora e o encargo previsto em decretos-leis específicos.
Competência (§ 5º): a dívida ativa da União é apurada e inscrita na Procuradoria da Fazenda Nacional.

O ponto que muita gente erra

A dívida ativa abrange créditos tributários e não tributários. A alternativa “dívida ativa é apenas a de origem tributária” é errada. Note também que multas tributárias integram a dívida ativa tributária, enquanto multas de outra origem, como as de trânsito ou ambientais, integram a não tributária.

A cessão onerosa de créditos (art. 39-A)

A União, o estado, o DF ou o município pode ceder onerosamente, nos termos da Lei 4.320 e de lei específica que o autorize, direitos originados de créditos tributários e não tributários, inclusive quando inscritos em dívida ativa, a pessoas jurídicas de direito privado ou a fundos de investimento regulamentados pela CVM.

Requisitos do § 1º

A cessão deve:

Inciso	Requisito
I	preservar a natureza do crédito de que se originou o direito, mantendo garantias e privilégios
II	manter inalterados os critérios de atualização e os montantes do principal, juros e multas, assim como condições de pagamento, datas de vencimento e prazos
III	assegurar à Fazenda a prerrogativa de cobrança judicial e extrajudicial dos créditos
IV	ser operação definitiva, sem responsabilidade do cedente perante o cessionário; a obrigação de pagar permanece com o devedor
V	abranger apenas o direito autônomo ao recebimento do crédito e recair somente sobre créditos já constituídos e reconhecidos pelo devedor, inclusive mediante parcelamento
VI	ser autorizada, na forma de lei específica do ente, pelo chefe do Executivo ou autoridade delegada
VII	realizar-se até noventa dias antes do fim do mandato do chefe do Executivo, ressalvado o caso em que o integral pagamento ocorra após essa data

Os incisos IV e VII chamam atenção. O IV afasta a ideia de que a cessão seja um empréstimo disfarçado: é venda definitiva, e se o contribuinte não pagar, o cessionário assume o risco. O VII é regra de final de mandato, no mesmo espírito da LRF.

Efeitos e limites dos demais parágrafos

§ 2º: preserva a base de cálculo das vinculações constitucionais no exercício em que o contribuinte efetuar o pagamento.
§ 3º: não pode abranger percentuais do crédito que, por regras constitucionais, pertençam a outros entes.
§ 4º: as cessões não se enquadram nas definições de operação de crédito dos incisos III e IV do art. 29 e do art. 37 da LRF, sendo consideradas operação de venda definitiva de patrimônio público.
§ 5º: as cessões de direitos creditórios tributários são atividades da administração tributária, e não se aplica a vedação do art. 167, IV, da Constituição (vinculação de receita de impostos) aos créditos originados de impostos, respeitados os §§ 2º e 3º.
§ 6º: a receita de capital observa o art. 44 da LRF (que veda usá-la para despesa corrente, salvo previdência) e deve ser destinada, no mínimo, à metade para despesas associadas ao regime de previdência social e o restante para investimentos.
§ 7º: a cessão pode ser feita por sociedade de propósito específico criada pelo ente cedente, dispensada a licitação.
§§ 8º e 9º: a instituição financeira controlada pelo ente cedente não pode participar da aquisição primária, adquirir ou negociar no mercado secundário nem realizar operação lastreada ou garantida por esses direitos, mas pode participar da estruturação como prestadora de serviços.
§ 10: a cessão de créditos de parcelamentos administrativos não inscritos em dívida ativa é limitada ao estoque existente até a data de publicação da lei autorizadora.

Por que o § 4º importa

A LRF define operação de crédito no art. 29, III, e a concessão de garantia no inciso IV, e o art. 37 equipara a operações de crédito, vedando certas práticas, como a captação de recursos por antecipação de receita de tributo cujo fato gerador ainda não ocorreu. Se a cessão de créditos fosse tratada como operação de crédito, estaria sujeita a esses limites e vedações. O § 4º afasta esse enquadramento ao classificá-la como venda definitiva de patrimônio público. Já o § 6º liga a cessão à regra de preservação do patrimônio do art. 44 da LRF, estudada no guia de gestão patrimonial.

Exemplo resolvido

Um município autoriza por lei específica a cessão de créditos de IPTU inscritos em dívida ativa a um fundo de investimento. O contrato prevê que, se o contribuinte não pagar, o município recomprará o crédito.

A cessão a fundo regulamentado pela CVM é admitida (art. 39-A, caput).
A cláusula de recompra viola o inciso IV do § 1º: a operação deve ser definitiva, isentando o cedente de responsabilidade perante o cessionário.
Se a lei autorizou a cessão, mas o contrato transfere a competência de cobrança judicial ao fundo, há violação do inciso III: a Fazenda mantém a prerrogativa de cobrança.
Se a cessão ocorrer a trinta dias do fim do mandato, sem pagamento integral após a data, viola o inciso VII.

Erros comuns

Dizer que a dívida ativa se limita a créditos tributários.
Esquecer que a cessão exige lei específica.
Tratar a cessão como operação de crédito.
Esquecer que o cessionário não pode exigir garantia do cedente.
Permitir que o banco controlado pelo ente adquira os créditos desse ente.

Fontes e atualização

Lei 4.320/64, texto compilado, arts. 39 e 39-A, no Planalto

Conferido na fonte acima na data de publicação deste guia. O texto compilado mostra mais de uma redação do art. 39; use a vigente e confira o edital.

Próximos passos

Revise o lado jurídico em dívida ativa, CDA e certidões.
Veja a cobrança em execução fiscal: Lei 6.830/80.
Compare com a regra de patrimônio em LRF: gestão patrimonial.