Empréstimo compulsório e contribuições na CF/88 (arts. 148 e 149)

Os arts. 148 e 149 da CF/88 abrem a lista dos tributos que não são impostos nem taxas: o empréstimo compulsório e as contribuições. Eles têm competência privativa da União (com uma exceção para os servidores e para a iluminação pública), regras de finalidade e limites próprios. O assunto cai em provas de Direito Tributário e de Administração Financeira, porque mistura competência, destinação da receita e exceções. Este guia lê os artigos na ordem, sem citar alíquotas.

Empréstimo compulsório (art. 148)

O art. 148 estabelece que a União, mediante lei complementar, poderá instituir empréstimos compulsórios, em duas hipóteses:

1. Despesas extraordinárias decorrentes de calamidade pública, de guerra externa ou sua iminência (inciso I);
2. Investimento público de caráter urgente e de relevante interesse nacional, observado o art. 150, III, “b” (inciso II), isto é, a anterioridade anual.

Pontos que a prova explora:

• A competência é exclusiva da União e exige lei complementar, não lei ordinária.
• A urgência e a relevância do inciso II exigem anterioridade anual; a hipótese do inciso I, de calamidade ou guerra, não é submetida a essa trava no texto do inciso II.
• O parágrafo único diz que a aplicação dos recursos é vinculada à despesa que fundamentou a instituição. Ou seja, a destinação integra a validade do tributo.

Comparando com o CTN: o art. 3º do CTN define tributo como prestação pecuniária compulsória, e o empréstimo compulsório, por ser tributo, segue as regras gerais. Veja tributo: conceito e espécies.

Contribuições: regra geral (art. 149, caput)

Compete exclusivamente à União instituir:

• contribuições sociais;
• contribuições de intervenção no domínio econômico (CIDE);
• contribuições de interesse das categorias profissionais ou econômicas,

como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas, observados os arts. 146, III, e 150, I e III, e sem prejuízo do art. 195, § 6º, relativamente às contribuições a que ele alude. Em outras palavras: as contribuições se submetem à legalidade, à irretroatividade e às anterioridades (art. 150, I e III) e às normas gerais da lei complementar (art. 146, III), e o texto ressalva o art. 195, § 6º, para as contribuições a que ele alude (confira esse dispositivo no texto vigente). Para a lei complementar, leia art. 146 da CF/88.

Contribuição previdenciária do regime próprio (art. 149, § 1º e seguintes)

O § 1º, na redação dada pela Emenda Constitucional 103/19, estabelece que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, por meio de lei, contribuições para custeio de regime próprio de previdência social, cobradas dos servidores ativos, dos aposentados e dos pensionistas, que poderão ter alíquotas progressivas de acordo com o valor da base de contribuição ou dos proventos e pensões. Esta é a exceção à competência exclusiva da União: os demais entes cobram a contribuição dos seus servidores para o regime próprio.

• § 1º-A: quando houver déficit atuarial, a contribuição ordinária dos aposentados e pensionistas poderá incidir sobre o valor dos proventos e pensões que supere o salário-mínimo.
• § 1º-B: demonstrada a insuficiência da medida do § 1º-A para equacionar o déficit, é facultada a instituição de contribuição extraordinária, no âmbito da União, dos servidores ativos, aposentados e pensionistas.
• § 1º-C: a contribuição extraordinária deve ser instituída simultaneamente com outras medidas de equacionamento e vigorará por período determinado, contado de sua instituição.

O compilado traz riscadas as redações antigas do § 1º (anteriores à Emenda Constitucional 103/19).

Exportação e importação (art. 149, § 2º)

As contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico:

• não incidirão sobre as receitas decorrentes de exportação (inciso I);
• incidirão também sobre a importação de produtos estrangeiros ou serviços (inciso II, na redação da Emenda Constitucional 42/03; a redação anterior, de “poderão incidir” sobre petróleo, gás natural e álcool combustível, está riscada);
• poderão ter alíquotas ad valorem, com base no faturamento, na receita bruta ou no valor da operação (e, na importação, no valor aduaneiro), ou específica, com base na unidade de medida (inciso III).

O § 3º permite que a pessoa natural destinatária das operações de importação seja equiparada a pessoa jurídica, na forma da lei, e o § 4º determina que a lei defina as hipóteses em que as contribuições incidirão uma única vez.

Iluminação pública e monitoramento (art. 149-A)

O art. 149-A, na redação dada pela Emenda Constitucional 132/23, autoriza os Municípios e o Distrito Federal a instituir contribuição, na forma de suas leis, para o custeio, a expansão e a melhoria do serviço de iluminação pública e de sistemas de monitoramento para segurança e preservação de logradouros públicos, observado o art. 150, I e III. O parágrafo único faculta a cobrança na fatura de consumo de energia elétrica. Note a mudança: a redação original (riscada) falava só em custeio da iluminação pública. Para os detalhes da lei complementar que regula o tema, veja contribuição de melhoria e contribuição de iluminação.

Quadro comparativo

Tributo	Quem institui	Instrumento	Destinação
Empréstimo compulsório	União	Lei complementar	Vinculada à despesa que o fundamentou
Contribuição social, CIDE, categorias	União	Lei (observadas as normas gerais)	Instrumento de atuação da União na área
Contribuição para regime próprio de previdência	União, Estados, DF e Municípios	Lei	Custeio do regime próprio
Contribuição de iluminação e monitoramento	Municípios e DF	Lei do ente	Serviço de iluminação e sistemas de monitoramento

Exemplo resolvido

Uma calamidade pública exige despesas extraordinárias. A União pode instituir empréstimo compulsório (art. 148, I), por lei complementar, e deve vincular o produto à despesa que o justificou. Se um Estado quiser criar contribuição para financiar seu regime próprio de previdência, pode fazê-lo por lei, cobrando dos servidores ativos, aposentados e pensionistas (art. 149, § 1º). Se um Município quiser cobrar contribuição de iluminação pública, deve usar o art. 149-A. E se uma empresa exportar mercadorias, as contribuições sociais e CIDEs não incidem sobre a receita da exportação (§ 2º, I).

Erros comuns

• Atribuir a competência de qualquer contribuição a Estados e Municípios: a regra geral é da União.
• Dizer que o empréstimo compulsório se institui por lei ordinária.
• Esquecer a vinculação do produto no parágrafo único do art. 148.
• Usar a redação antiga do § 1º do art. 149.
• Aplicar a não incidência sobre exportação às contribuições previdenciárias do regime próprio: a regra do § 2º é para contribuições sociais e CIDEs.

Próximos passos

• Veja o quadro geral em competência tributária.
• Revise as limitações em limitações ao poder de tributar e imunidades.
• Entenda os impostos municipais em impostos municipais na CF/88.

Fontes e atualização

• CF/88, texto compilado, no Planalto

Os arts. 149 e 149-A foram alterados por emendas constitucionais, algumas com vigência escalonada; confira a redação vigente. Conferido na fonte acima na data de publicação deste guia.