Emendas ao orçamento na CF/88: art. 166 e emendas impositivas

Quando o Executivo envia ao Congresso o projeto do orçamento, começa uma etapa regulada em detalhe pelo art. 166 da CF/88: quem examina, quem pode emendar, em que condições as emendas valem e, desde as emendas constitucionais mais recentes, quais emendas têm execução obrigatória. O tema aparece em provas de Direito Constitucional e de Direito Financeiro porque mistura processo legislativo e orçamento. Este guia lê o art. 166 em ordem, com atenção ao que o texto vigente diz e ao que exige conferência.

Onde o art. 166 se encaixa

Os três instrumentos de planejamento (plano plurianual, lei de diretrizes orçamentárias e lei orçamentária anual) são de iniciativa do Poder Executivo (art. 165). O art. 166 cuida da tramitação no Congresso. Antes de continuar, convém revisar o quadro geral no guia sobre PPA, LDO e LOA.

O caput determina que os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais são apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. Observe a inclusão dos créditos adicionais na lista.

A Comissão mista permanente (§ 1º)

Cabe a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados:

examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos no art. 166 e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República;
examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões criadas de acordo com o art. 58.

As emendas são apresentadas na Comissão mista, que emite parecer sobre elas, e apreciadas pelo Plenário das duas Casas (§ 2º). Para as comissões em geral, veja o guia sobre comissões e CPI.

Condições para aprovar emendas

Emendas à LOA ou aos projetos que a modifiquem (§ 3º)

Somente podem ser aprovadas se:

forem compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias; e
indicarem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre dotações para pessoal e seus encargos, serviço da dívida e transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e DF; ou
forem relacionadas com a correção de erros ou omissões ou com os dispositivos do texto do projeto de lei.

O inciso III funciona como alternativa ao inciso II: emendas que corrigem erros ou omissões, ou se relacionam com dispositivos do texto, seguem outra lógica da que exige indicação de recursos por anulação de despesa. A banca costuma tratar os incisos como cumulativos ou trocar a lista de despesas que não podem ser anuladas.

Emendas à LDO (§ 4º)

Não podem ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual.

Mensagem de modificação e sobras (§§ 5º a 8º)

§ 5º: o Presidente da República pode enviar mensagem ao Congresso para propor modificação nos projetos, enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja alteração é proposta.
§ 6º: os projetos de PPA, LDO e LOA são enviados nos termos da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º.
§ 7º: aplicam-se as demais normas do processo legislativo no que não contrariar a seção.
§ 8º: os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de LOA, ficarem sem despesas correspondentes, podem ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa.

Emendas impositivas (§§ 9º a 20)

Um dos blocos mais cobrados dos últimos anos. A ideia central: parte das emendas parlamentares deixou de ser meramente autorizativa e passou a ter execução obrigatória.

Dispositivo	Conteúdo
§ 9º	Emendas individuais são aprovadas até um limite expresso em percentual da receita corrente líquida do exercício anterior ao do encaminhamento do projeto; metade desse percentual é destinada a ações e serviços públicos de saúde
§ 9º-A	Divisão do limite entre emendas de Deputados e de Senadores, nos percentuais do texto
§ 10	A execução do montante de saúde conta para o mínimo do art. 198, § 2º, I, vedada a destinação a pessoal ou encargos sociais
§ 11	É obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações das emendas individuais, no montante do limite do § 9º, segundo critérios de execução equitativa
§ 12	A garantia de execução vale também para as emendas de iniciativa de bancada de parlamentares de Estado ou do DF, até um limite em percentual da receita corrente líquida
§ 13	As programações dos §§ 11 e 12 não são de execução obrigatória nos casos de impedimentos de ordem técnica
§ 16	Transferência obrigatória da União a Estados, DF e Municípios para essas programações independe de adimplência do ente e não integra a base de cálculo da receita corrente líquida para os limites de despesa de pessoal
§ 18	Se a reestimativa de receita e despesa puder comprometer a meta de resultado fiscal, os montantes dos §§ 11 e 12 podem ser reduzidos em até a mesma proporção da limitação sobre as demais despesas discricionárias
§ 19	Equitativa é a execução que observa critérios objetivos e imparciais e atende de forma igualitária e impessoal às emendas, independentemente da autoria

Os percentuais exatos estão no texto vigente; confira-os antes de responder, porque o texto foi alterado por emendas. O que costuma cair é a lógica: obrigatoriedade com exceção por impedimento técnico e por frustração de meta fiscal; metade da individual para a saúde; vedação de uso para pessoal na parte da saúde.

Transferências por emenda individual (art. 166-A)

As emendas individuais impositivas podem alocar recursos a Estados, DF e Municípios por meio de:

transferência especial: repassada diretamente ao ente, independentemente de convênio ou instrumento congênere; os recursos pertencem ao ente no ato da efetiva transferência, e são aplicados em programações finalísticas das áreas de competência do Executivo do ente beneficiado;
transferência com finalidade definida: recursos vinculados à programação estabelecida na emenda e aplicados nas áreas de competência constitucional da União.

Em ambos os casos, o § 1º veda a aplicação dos recursos em despesas com pessoal e encargos sociais (de ativos, inativos e pensionistas) e em encargos do serviço da dívida. Os recursos não integram a receita do ente para fins de repartição e para o cálculo dos limites de despesa com pessoal e de endividamento. O texto traz ainda regra de aplicação mínima das transferências especiais em despesas de capital.

Os princípios que limitam o orçamento (vedações, vinculação de receitas) estão no guia sobre princípios orçamentários e vedações do art. 167.

Exemplo resolvido

Enunciado: “As emendas ao projeto de lei orçamentária anual podem indicar como fonte de recursos a anulação de dotações para pessoal e seus encargos, desde que aprovadas pela maioria absoluta da Comissão mista.”

Análise: o art. 166, § 3º, II, admite como fonte apenas os recursos provenientes de anulação de despesa, mas exclui as que incidam sobre dotações para pessoal e seus encargos, serviço da dívida e transferências tributárias constitucionais. O quórum citado também não aparece no texto. Item errado.

Erros comuns

Tratar os incisos II e III do § 3º como cumulativos.
Esquecer que as emendas à LDO não podem ser incompatíveis com o PPA.
Dizer que a execução das emendas individuais é obrigatória sem qualquer exceção.
Esquecer que a transferência especial não depende de convênio.
Confundir emendas individuais (§ 9º) com emendas de bancada (§ 12).

Próximos passos

Revise o processo legislativo e as espécies normativas.
Treine com o treino comentado da Lei 4.320/64.
Estude os créditos adicionais e restos a pagar.

Fontes e atualização

Constituição Federal, texto compilado (Planalto)

Conferido no texto compilado da Constituição na data de publicação deste guia. O art. 166 foi alterado por emendas; confira a redação vigente e o edital.