Finanças públicas na CF/88: Banco Central, duodécimos e pessoal

O capítulo de finanças públicas da CF/88 reúne regras que parecem de contabilidade, mas são cobradas como Direito Constitucional: o que a lei complementar deve regular, o que o Banco Central não pode fazer, quando o Executivo repassa recursos aos demais Poderes e o que acontece quando a despesa com pessoal passa do limite. Este guia reúne os arts. 163, 163-A, 164, 164-A, 168 e 169, com as armadilhas de cada um. Os arts. 165 a 167 têm guias próprios.

Lei complementar e finanças públicas (art. 163)

O art. 163 diz que lei complementar disporá sobre:

finanças públicas;
dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo Poder Público;
concessão de garantias pelas entidades públicas;
emissão e resgate de títulos da dívida pública;
fiscalização financeira da administração pública direta e indireta;
operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades de todos os entes;
compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional;
sustentabilidade da dívida (indicadores, níveis de compatibilidade dos resultados fiscais, trajetória de convergência, medidas de ajuste, suspensões e vedações, planejamento de alienação de ativos);
condições e limites para concessão, ampliação ou prorrogação de incentivo ou benefício de natureza tributária.

O art. 163-A manda os entes disponibilizarem informações e dados contábeis, orçamentários e fiscais, conforme periodicidade, formato e sistema estabelecidos pelo órgão central de contabilidade da União, de modo a garantir rastreabilidade, comparabilidade e publicidade em meio eletrônico de amplo acesso. O art. 164-A exige que os entes conduzam suas políticas fiscais de forma a manter a dívida pública em níveis sustentáveis, na forma da lei complementar do art. 163, VIII. Para o detalhamento infraconstitucional, veja o guia sobre a LRF e a dívida pública.

Banco Central (art. 164)

Caput: a competência da União para emitir moeda é exercida exclusivamente pelo banco central.
§ 1º: é vedado ao banco central conceder, direta ou indiretamente, empréstimos ao Tesouro Nacional e a qualquer órgão ou entidade que não seja instituição financeira.
§ 2º: o banco central pode comprar e vender títulos de emissão do Tesouro Nacional, com o objetivo de regular a oferta de moeda ou a taxa de juros.
§ 3º: as disponibilidades de caixa da União são depositadas no banco central; as dos Estados, DF, Municípios e dos órgãos ou entidades do Poder Público e das empresas por ele controladas, em instituições financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos em lei.

A pegadinha é a dupla “vedado conceder empréstimos” / “pode comprar e vender títulos”: a primeira regra protege a moeda contra o financiamento monetário do Tesouro; a segunda é instrumento de política monetária. Item que diga que o banco central não pode negociar títulos do Tesouro está errado.

Duodécimos aos Poderes e instituições (art. 168)

Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia vinte de cada mês, em duodécimos, na forma da lei complementar do art. 165, § 9º.

Há dois parágrafos de controle:

§ 1º: é vedada a transferência a fundos de recursos financeiros oriundos de repasses duodecimais;
§ 2º: o saldo financeiro decorrente dos recursos entregues deve ser restituído ao caixa único do Tesouro do ente federativo, ou ter seu valor deduzido das primeiras parcelas duodecimais do exercício seguinte.

Dois erros de prova: trocar “dia vinte” por outra data e omitir a Defensoria Pública da lista.

Despesa com pessoal (art. 169)

O caput estabelece que a despesa com pessoal ativo e inativo e pensionistas da União, dos Estados, do DF e dos Municípios não pode exceder os limites estabelecidos em lei complementar. A Constituição não fixa o número; ela remete à lei complementar. Isso é distinto do ADCT, que previu um limite provisório até a edição da lei complementar.

Condições para criar despesa de pessoal (§ 1º)

A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pela administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas:

se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes;
se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista.

Os dois incisos integram o mesmo comando (“só poderão ser feitas”), e a ressalva do inciso II alcança as estatais. A banca pode retirar a ressalva ou transformá-la em exceção ao inciso I.

Quando o limite é ultrapassado (§§ 2º a 7º)

Dispositivo	O que ocorre
§ 2º	Decorrido o prazo da lei complementar para adaptação, são imediatamente suspensos todos os repasses de verbas federais ou estaduais aos Estados, DF e Municípios que não observarem os limites
§ 3º	Para cumprir os limites, durante o prazo da lei complementar, os entes adotam: (I) redução das despesas com cargos em comissão e funções de confiança, em percentual mínimo fixado no texto; (II) exoneração dos servidores não estáveis
§ 4º	Se as medidas do § 3º não bastarem, o servidor estável poderá perder o cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objeto da redução de pessoal
§ 5º	O servidor que perder o cargo faz jus a indenização de um mês de remuneração por ano de serviço
§ 6º	O cargo objeto da redução é extinto, vedada a criação de cargo, emprego ou função com atribuições iguais ou assemelhadas pelo prazo de quatro anos
§ 7º	Lei federal dispõe sobre as normas gerais a serem obedecidas na efetivação do § 4º

A ordem é o ponto decisivo: primeiro reduzem-se cargos em comissão e exoneram-se os não estáveis (§ 3º); só depois, se insuficiente, o estável pode perder o cargo (§ 4º), com motivação por ato de cada Poder. Uma questão que permita demitir estáveis antes de exonerar os não estáveis inverte a regra. Para as hipóteses de perda do cargo estável, veja o guia sobre concurso público e estabilidade nos arts. 37 e 41.

Exemplo resolvido

Enunciado: “Ultrapassado o limite de despesa com pessoal, o ente pode, desde logo, exonerar servidores estáveis, mediante ato do chefe do Executivo, antes de reduzir os cargos em comissão.”

Análise: o art. 169, § 3º, impõe, primeiro, a redução das despesas com cargos em comissão e funções de confiança e a exoneração dos servidores não estáveis. A perda do cargo do estável só ocorre se essas medidas não bastarem (§ 4º), por ato normativo motivado de cada um dos Poderes. Item errado.

Erros comuns

Atribuir à Constituição a fixação do percentual do limite de pessoal, que é da lei complementar.
Esquecer que o banco central pode comprar e vender títulos do Tesouro, apesar da vedação a empréstimos.
Omitir a Defensoria Pública entre os beneficiários dos duodécimos.
Inverter a ordem das medidas do art. 169, §§ 3º e 4º.
Aplicar a exigência de autorização na LDO às empresas públicas e sociedades de economia mista (há ressalva).

Próximos passos

Revise os princípios orçamentários e as vedações do art. 167.
Veja as emendas ao orçamento e o art. 166.
Estude o controle externo e o TCU.

Fontes e atualização

Constituição Federal, texto compilado (Planalto)

Conferido no texto compilado da Constituição na data de publicação deste guia. Confira a redação vigente, a lei complementar aplicável e o edital.