Competência comum e concorrente na CF/88: arts. 23 e 24

Na repartição de competências da CF/88, dois artigos vizinhos parecem a mesma coisa e não são: o art. 23, de competência comum (administrar, executar), e o art. 24, de competência concorrente (legislar). Quem confunde os dois erra metade das questões de organização do Estado. Este guia parte do texto dos dois artigos e mostra como resolver o conflito entre normas federais e estaduais, que é a pegadinha preferida das bancas.

Competência comum (art. 23): atuar, não legislar

O art. 23 diz que é competência comum da União, dos Estados, do DF e dos Municípios:

zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e conservar o patrimônio público;
cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas com deficiência;
proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;
impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural;
proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação, à ciência, à tecnologia, à pesquisa e à inovação;
proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;
preservar as florestas, a fauna e a flora;
fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento alimentar;
promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico;
combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos;
registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios;
estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito.

O parágrafo único determina que leis complementares fixarão normas para a cooperação entre os entes, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional.

A palavra-chave é cooperação: a competência comum é de execução, e não de produção de leis. Quando a prova diz que o art. 23 autoriza cada ente a “legislar livremente” sobre meio ambiente ou saúde, está confundindo o comum com o concorrente.

Competência legislativa concorrente (art. 24)

O art. 24 atribui à União, aos Estados e ao DF (repare: não aos Municípios, em sua redação direta) legislar concorrentemente sobre:

Grupo	Matérias
Direito e finanças	Direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico; orçamento
Economia e serviços	Juntas comerciais; custas dos serviços forenses; produção e consumo
Ambiente e patrimônio	Florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição; proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico; responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor e a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico
Educação e saúde	Educação, cultura, ensino, desporto, ciência, tecnologia, pesquisa, desenvolvimento e inovação; previdência social, proteção e defesa da saúde
Justiça e processo	Criação, funcionamento e processo do juizado de pequenas causas; procedimentos em matéria processual; assistência jurídica e Defensoria pública
Proteção social e polícia	Proteção e integração social das pessoas com deficiência; proteção à infância e à juventude; organização, garantias, direitos e deveres das polícias civis

Uma regra mnemônica útil é associar a lista a áreas em que a realidade regional importa (ambiente, educação, saúde, consumo). Mas a lista é taxativa e vale decorar as matérias que não estão ali, como direito civil e penal, que são de competência privativa da União (art. 22, estudado no guia sobre a natureza jurídica e a autonomia do DF).

O que cabe a cada ente: os quatro parágrafos

Os parágrafos do art. 24 dão a lógica do sistema:

§ 1º: no âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.
§ 2º: a competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.
§ 3º: inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.
§ 4º: a superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.

Passo a passo para resolver questões de conflito

Identifique se a matéria consta no art. 24. Se não constar, a questão é de competência privativa ou de outra espécie.
Pergunte: existe lei federal de normas gerais sobre o tema?
Se não existe, o Estado legisla com competência plena (§ 3º), para atender às suas peculiaridades.
Se existe, o Estado apenas suplementa (§ 2º); a lei estadual que conflite com a federal tem a eficácia suspensa (§ 4º), mas apenas no que for contrário.
Se a lei federal vier depois da estadual, a estadual não é revogada: sua eficácia é suspensa no ponto contrário (§ 4º). O texto fala em suspensão, e não em revogação.

Esse último ponto é o que as bancas mais exploram: “a lei federal superveniente revoga a estadual”, quando a Constituição diz que suspende a eficácia.

Municípios e DF nessa repartição

A redação do art. 24 lista União, Estados e DF. A competência dos Municípios é tratada no art. 30: legislar sobre assuntos de interesse local (inciso I) e suplementar a legislação federal e a estadual no que couber (inciso II). Em síntese:

Ente	Competência legislativa concorrente
União	Normas gerais
Estados	Suplementar; plena se não houver norma geral federal
DF	Competências legislativas reservadas aos Estados e aos Municípios (art. 32, § 1º)
Municípios	Suplementar a federal e a estadual no que couber, além de interesse local (art. 30, I e II)

O guia sobre os Municípios na CF/88 detalha o art. 30.

Exemplo resolvido

Enunciado: “Sobre proteção do meio ambiente, a União edita normas gerais; um Estado, na ausência de lei federal de normas gerais, não pode legislar até que a União o faça, pois a competência é privativa da União.”

Análise: proteção do meio ambiente está no art. 24, VI, matéria de competência concorrente. Inexistindo lei federal de normas gerais, os Estados exercem a competência legislativa plena (art. 24, § 3º). A competência não é privativa da União. Item errado.

Erros comuns

Confundir competência comum (art. 23, material) com concorrente (art. 24, legislativa).
Atribuir à lei federal superveniente o efeito de revogar a lei estadual, quando o § 4º fala em suspensão de eficácia.
Esquecer que a competência concorrente da União se limita a normas gerais.
Incluir direito civil, penal ou do trabalho no art. 24, quando são de competência privativa da União.
Dizer que o art. 23 dá aos entes competência para legislar sobre as matérias listadas.

Próximos passos

Revise a organização do Estado: União, Estados, Municípios e DF.
Treine com o treino comentado de competências e entes.
Veja o panorama dos Estados-membros na CF/88.

Fontes e atualização

Constituição Federal, texto compilado (Planalto)

Conferido no texto compilado da Constituição na data de publicação deste guia. Confira a norma vigente e o edital.