Plano diretor no Estatuto da Cidade: quando é obrigatório

O plano diretor é o instrumento que dá concretude à função social da propriedade urbana: é nele que a cidade diz o que pode ser construído, onde e em que condições. O Estatuto da Cidade (Lei 10.257/01) dedica os arts. 39 a 42 a ele e os arts. 43 a 45 à gestão democrática. As perguntas de prova são sempre as mesmas: quando o plano é obrigatório?, o que ele precisa conter?, de quanto em quanto tempo se revê? e como a população participa? Este guia responde cada uma no texto compilado do Planalto.

Função social da propriedade urbana (art. 39)

O art. 39 diz que a propriedade urbana cumpre sua função social “quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor”, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas, respeitadas as diretrizes do art. 2º. É a ligação entre o plano e a propriedade. Para o fundamento constitucional, veja política urbana e reforma agrária na CF/88.

O que é o plano diretor (art. 40)

O plano diretor, “aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana” (caput). Cinco regras importantes:

1. integra o processo de planejamento municipal, devendo o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual incorporar suas diretrizes e prioridades (§ 1º);
2. deve englobar o território do Município como um todo (§ 2º), e não apenas a área urbana;
3. a lei que o instituir deve ser revista, pelo menos, a cada dez anos (§ 3º);
4. no processo de elaboração e na fiscalização de sua implementação, os Poderes Legislativo e Executivo municipais garantirão audiências públicas e debates com a população e associações representativas, publicidade dos documentos e informações e acesso de qualquer interessado a eles (§ 4º);
5. o § 5º aparece vetado.

Duas pegadinhas frequentes: trocar “dez anos” por outro prazo, e dizer que o plano abrange só a zona urbana. A lei fala em todo o território municipal.

Quando é obrigatório (art. 41)

O plano diretor é obrigatório para cidades:

Inciso	Hipótese
I	Com mais de vinte mil habitantes
II	Integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas
III	Onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos do art. 182, § 4º, da CF/88 (parcelamento ou edificação compulsórios, IPTU progressivo e desapropriação com títulos)
IV	Integrantes de áreas de especial interesse turístico
V	Inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional
VI	Incluídas no cadastro nacional de Municípios com áreas suscetíveis a deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos (incluído pela Lei 12.608/12)

Os incisos são alternativos: basta uma hipótese para a obrigatoriedade. Um Município com menos de vinte mil habitantes pode estar obrigado se integrar região metropolitana ou se pretender usar os instrumentos do art. 182, § 4º, da Constituição. A lista aparece em prova com um dos incisos omitido ou com “e” no lugar de “ou”.

Outras regras do art. 41:

• No caso de empreendimentos do inciso V, os recursos técnicos e financeiros para a elaboração do plano estarão entre as medidas de compensação adotadas (§ 1º).
• Em cidades com mais de quinhentos mil habitantes, deverá ser elaborado plano de transporte urbano integrado, compatível com o plano diretor ou nele inserido (§ 2º). Para o regime de mobilidade, veja mobilidade urbana na Lei 12.587.
• As cidades obrigadas devem elaborar plano de rotas acessíveis, compatível com o plano diretor, que disponha sobre os passeios públicos a implantar ou reformar, para garantir acessibilidade da pessoa com deficiência ou com mobilidade reduzida (§ 3º, incluído pela Lei 13.146/15).

Conteúdo mínimo (art. 42)

O plano diretor deverá conter no mínimo:

1. a delimitação das áreas urbanas onde poderá ser aplicado o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, considerando a existência de infraestrutura e de demanda para utilização (art. 5º do Estatuto);
2. as disposições requeridas pelos arts. 25, 28, 29, 32 e 35 do Estatuto (direito de preempção, outorga onerosa, alteração de uso, operações urbanas consorciadas e transferência do direito de construir);
3. sistema de acompanhamento e controle.

Os três incisos são pouco numerosos e muito cobrados. Repare que a lista do inciso II corresponde a instrumentos que o plano precisa disciplinar para que possam ser aplicados: sem previsão no plano, o Município não aplica a outorga onerosa, por exemplo. O guia PDOT: outorgas onerosas e contribuição de melhoria mostra a aplicação no DF.

Cuidado com os artigos 42-A e 42-B

O compilado traz mais de um art. 42-A. Há um texto incluído por medida provisória sobre plano de expansão urbana, e há o art. 42-A incluído pela Lei 12.608/12, aplicável aos Municípios do cadastro nacional de áreas suscetíveis a desastres. Este exige que o plano diretor contenha, além do art. 42: parâmetros de parcelamento, uso e ocupação do solo; mapeamento das áreas suscetíveis; planejamento de ações de intervenção preventiva e realocação de população de áreas de risco; medidas de drenagem urbana; diretrizes para a regularização fundiária e previsão de áreas para habitação de interesse social; e identificação e diretrizes para a preservação e ocupação das áreas verdes municipais. O § 2º manda que o conteúdo seja compatível com os planos de recursos hídricos da Lei 9.433/97. E o art. 42-B (Lei 12.608/12) exige projeto específico dos Municípios que pretendam ampliar o perímetro urbano, com, no mínimo, demarcação do novo perímetro urbano e delimitação dos trechos com restrições à urbanização, entre outros itens.

Aplique a regra de ouro: quando houver dois dispositivos com a mesma numeração, identifique a lei que o incluiu e verifique qual está em vigor. Para a disciplina do plano no DF, o texto-base é o PDOT, em PDOT: princípios, objetivos e macrozoneamento.

Gestão democrática (arts. 43 a 45)

O art. 43 diz que, para garantir a gestão democrática da cidade, deverão ser utilizados, entre outros, os seguintes instrumentos:

1. órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual e municipal;
2. debates, audiências e consultas públicas;
3. conferências sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis nacional, estadual e municipal;
4. iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano.

O art. 44 estabelece que, no âmbito municipal, a gestão orçamentária participativa incluirá debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, “como condição obrigatória para sua aprovação pela Câmara Municipal”. E o art. 45 determina que os organismos gestores das regiões metropolitanas e aglomerações urbanas incluam obrigatória e significativa participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade, de modo a garantir o controle direto de suas atividades.

Uma observação sobre o art. 43: a lista de instrumentos tem um inciso que foi vetado (V). Quem afirmar que existem cinco instrumentos listados está, na prática, contando o item vetado.

Exemplo resolvido

Enunciado. “Segundo o Estatuto da Cidade, só os Municípios com mais de vinte mil habitantes estão obrigados a ter plano diretor.”

Resolução. Errado. O art. 41 lista seis hipóteses alternativas. Um Município com população menor está obrigado se integrar região metropolitana ou aglomeração urbana, se pretender usar os instrumentos do art. 182, § 4º, da CF/88, se integrar área de especial interesse turístico, se estiver na área de influência de empreendimento de grande impacto ambiental ou se constar do cadastro nacional de áreas suscetíveis a desastres.

Erros comuns

• Tratar o critério populacional como o único do art. 41.
• Esquecer que o plano cobre o território do Município inteiro.
• Trocar o prazo de revisão (dez anos) por outro.
• Confundir o conteúdo mínimo (art. 42) com o conteúdo adicional do art. 42-A.
• Dizer que a audiência pública é facultativa na elaboração do plano: o § 4º do art. 40 diz que o Legislativo e o Executivo “garantirão”.

Próximos passos

• Veja o mapa de instrumentos em Estatuto da Cidade: diretrizes gerais e mapa dos instrumentos.
• Estude o plano distrital em PDOT: Sisplan, Conplan e conselhos locais de planejamento.
• Leia o tema na Lei Orgânica em política urbana na LODF.

Fontes e atualização

• Lei 10.257/01, Estatuto da Cidade, texto compilado no Planalto (arts. 39 a 45)
• Constituição Federal, art. 182, no Planalto

Conferimos o texto compilado, inclusive as numerações repetidas de artigos. A lei é alterada com frequência; confira a norma vigente e o edital antes de prova.