Política urbana e reforma agrária na CF/88: arts. 182 a 191

Os arts. 182 a 191 da CF/88 reúnem duas políticas sobre a terra: a urbana, de competência executiva do Município, e a agrícola, fundiária e de reforma agrária, em que a União tem o papel central. Elas aparecem em prova menos que direitos fundamentais, mas com cobrança muito objetiva: prazos, metragens, quem desapropria e com que pagamento. Quem decora a lógica de cada instituto acerta com facilidade.

Política urbana: quem executa e com que instrumento

O art. 182 diz que a política de desenvolvimento urbano é executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, com o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar dos habitantes.

Aponte já a divisão: as diretrizes gerais vêm de lei (federal); a execução é do Município. O instrumento básico é o plano diretor:

• é aprovado pela Câmara Municipal;
• é obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes;
• define quando a propriedade urbana cumpre sua função social: ela a cumpre quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor (§ 2º).

Desapropriação urbana e sanções ao solo ocioso

O § 3º estabelece que as desapropriações de imóveis urbanos são feitas com prévia e justa indenização em dinheiro. O § 4º traz a escada de sanções que o Município pode aplicar, mediante lei específica para área incluída no plano diretor e nos termos da lei federal, ao proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado que não promova o adequado aproveitamento. A ordem é sucessiva:

1. parcelamento ou edificação compulsórios;
2. imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo;
3. desapropriação com pagamento em títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.

Compare as duas formas de pagamento:

Hipótese	Pagamento
Desapropriação urbana comum (art. 182, § 3º)	Prévia e justa indenização em dinheiro
Desapropriação-sanção urbana (art. 182, § 4º, III)	Títulos da dívida pública, com aprovação prévia do Senado

A pegadinha clássica é pular etapas: a prova diz que o Município pode desapropriar com títulos “diretamente” ao proprietário de terreno ocioso. O texto exige sucessão: primeiro parcelamento ou edificação compulsórios, depois IPTU progressivo, só então a desapropriação.

Usucapião especial urbana (art. 183)

Quem possuir como sua área urbana de até duzentos e cinquenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquire o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural. Os parágrafos completam:

• título de domínio e concessão de uso podem ser conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil;
• o direito não é reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez;
• imóveis públicos não são adquiridos por usucapião.

Política agrícola e fundiária e reforma agrária (arts. 184 a 191)

Desapropriação para reforma agrária (art. 184)

Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social. O pagamento é por prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis em até vinte anos a partir do segundo ano de emissão. Pontos adicionais:

• as benfeitorias úteis e necessárias são indenizadas em dinheiro (§ 1º);
• o decreto que declara o imóvel de interesse social autoriza a União a propor a ação de desapropriação (§ 2º);
• cabe a lei complementar estabelecer procedimento contraditório especial, de rito sumário, para o processo judicial (§ 3º);
• o orçamento fixa anualmente o volume de títulos da dívida agrária e os recursos para o programa (§ 4º);
• as operações de transferência dos imóveis desapropriados para esse fim são isentas de impostos federais, estaduais e municipais (§ 5º).

O erro mais comum é atribuir a desapropriação para reforma agrária a Estados ou Municípios. O art. 184 é expresso: compete à União.

O que não pode ser desapropriado (art. 185)

São insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária:

• a pequena e média propriedade rural, assim definida em lei, desde que o proprietário não possua outra;
• a propriedade produtiva.

Reparou que os dois incisos têm condições diferentes? A pequena e média propriedade só está protegida se o dono não tem outra; a propriedade produtiva está protegida como tal. A lei garantirá tratamento especial à propriedade produtiva e fixará normas para o cumprimento de sua função social (parágrafo único).

Função social da propriedade rural (art. 186)

A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos requisitos de:

1. aproveitamento racional e adequado;
2. utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;
3. observância das disposições que regulam as relações de trabalho;
4. exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.

A palavra “simultaneamente” derruba itens que afirmem que basta cumprir um dos requisitos.

Política agrícola e terras públicas (arts. 187 a 191)

• Art. 187: a política agrícola é planejada e executada na forma da lei, com a participação efetiva do setor de produção, envolvendo produtores e trabalhadores rurais e os setores de comercialização, armazenamento e transportes. Considera instrumentos creditícios e fiscais, preços compatíveis com os custos, incentivo à pesquisa e tecnologia, assistência técnica, seguro agrícola, cooperativismo, eletrificação rural, irrigação e habitação do trabalhador rural.
• Art. 188: a destinação de terras públicas e devolutas é compatibilizada com a política agrícola e o plano nacional de reforma agrária. A alienação ou concessão de terras públicas com área superior a dois mil e quinhentos hectares depende de prévia aprovação do Congresso Nacional, salvo para fins de reforma agrária.
• Art. 189: os beneficiários da distribuição de imóveis rurais pela reforma agrária recebem títulos de domínio ou de concessão de uso, inegociáveis pelo prazo de dez anos.
• Art. 190: a lei regula e limita a aquisição ou o arrendamento de propriedade rural por estrangeiro e estabelece os casos que dependem de autorização do Congresso Nacional.
• Art. 191: usucapião especial rural. Quem, não sendo proprietário de imóvel rural ou urbano, possuir como seu, por cinco anos ininterruptos, sem oposição, área de terra em zona rural não superior a cinquenta hectares, tornando-a produtiva por seu trabalho ou de sua família e tendo nela moradia, adquire a propriedade. Imóveis públicos não são usucapidos.

Sistema financeiro nacional (art. 192)

O capítulo seguinte tem um único artigo. O sistema financeiro nacional é estruturado de forma a promover o desenvolvimento equilibrado do País e a servir aos interesses da coletividade, abrange as cooperativas de crédito e será regulado por leis complementares, que disporão inclusive sobre a participação do capital estrangeiro. Os incisos e parágrafos antigos foram revogados, então desconfie de questão que cite como vigente algum dispositivo antigo desse artigo: o texto compilado marca os incisos e parágrafos como revogados.

Comparando as duas usucapiões constitucionais

Ponto	Urbana (art. 183)	Rural (art. 191)
Área	Até duzentos e cinquenta metros quadrados	Até cinquenta hectares
Prazo de posse	Cinco anos	Cinco anos
Uso exigido	Moradia	Moradia e produtividade pelo trabalho
Outro imóvel	Não pode ser proprietário de outro imóvel urbano ou rural	Não pode ser proprietário de imóvel rural ou urbano
Bem público	Não é usucapido	Não é usucapido

Exemplo resolvido

Enunciado: “Município com doze mil habitantes está obrigado a ter plano diretor aprovado pela Câmara Municipal.”

Análise: o art. 182, § 1º, torna o plano diretor obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes. Doze mil está abaixo do limite; a obrigatoriedade constitucional não alcança esse Município. Item errado.

Erros comuns

• Atribuir ao Município a competência para desapropriar para reforma agrária.
• Pular a ordem das sanções do § 4º.
• Dizer que benfeitorias úteis e necessárias são pagas em títulos da dívida agrária.
• Confundir os prazos e metragens das duas usucapiões.
• Esquecer que imóvel público não se adquire por usucapião.

Próximos passos

• Veja a repartição de competências na organização do Estado.
• Revise bens públicos e seu regime jurídico.
• Compare com a função social e a ordem econômica.

Fontes e atualização

• Constituição Federal, texto compilado (Planalto)

Conferido no texto compilado da Constituição na data de publicação deste guia. Confira a norma vigente e o edital.