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Uma autarquia, uma empresa pública e uma sociedade de economia mista têm personalidade jurídica própria e, portanto, autonomia. Mas nenhuma delas vive sem controle: o Decreto-Lei 200/67 chama esse controle de supervisão ministerial, e ele é o que se costuma chamar de tutela, controle finalístico ou vinculação. O tema cai em provas sobre organização administrativa e na discussão sobre limites do controle: a supervisão não é hierarquia.
Vinculação, não subordinação
O art. 4º do decreto-lei organiza a Administração Federal em direta (os serviços integrados à Presidência e aos Ministérios) e indireta (autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas, dotadas de personalidade jurídica própria). A regra que interessa aqui é a da vinculação: as entidades da Administração Indireta vinculam-se ao Ministério em cuja área de competência estiver enquadrada sua principal atividade.
A palavra é vinculação, e não subordinação. Não há hierarquia entre Ministério e entidade; existe supervisão, nos termos dos arts. 25 a 28.
Para as categorias de entidades, veja administração direta e indireta. O art. 5º do decreto-lei traz as definições originais (autarquia, empresa pública, sociedade de economia mista e fundação pública), que foram depois complementadas por leis específicas, como a Lei 13.303/16 para as estatais; para provas atuais, prefira a definição da lei mais recente quando o enunciado a indicar.
Objetivos da supervisão sobre os órgãos (art. 25)
Na área de competência do Ministro de Estado, a supervisão ministerial tem por principal objetivo:
- assegurar a observância da legislação federal;
- promover a execução dos programas do Governo;
- fazer observar os princípios fundamentais do Título II;
- coordenar as atividades dos órgãos supervisionados e harmonizar sua atuação com a dos demais Ministérios;
- avaliar o comportamento administrativo dos órgãos e diligenciar para que estejam confiados a dirigentes capacitados;
- proteger a administração dos órgãos supervisionados contra interferências e pressões ilegítimas;
- fortalecer o sistema do mérito;
- fiscalizar a aplicação e utilização de dinheiros, valores e bens públicos;
- acompanhar os custos globais dos programas setoriais;
- fornecer ao órgão próprio do Ministério da Fazenda os elementos necessários à prestação de contas do exercício financeiro;
- transmitir ao Tribunal de Contas informes relativos à administração financeira e patrimonial, sem prejuízo da fiscalização deste.
Objetivos da supervisão sobre a Administração Indireta (art. 26)
Para a Administração Indireta, o art. 26 afirma que a supervisão ministerial visará a assegurar, essencialmente:
| Inciso | Objetivo |
|---|---|
| I | Realização dos objetivos fixados nos atos de constituição da entidade |
| II | Harmonia com a política e a programação do Governo no setor de atuação |
| III | Eficiência administrativa |
| IV | Autonomia administrativa, operacional e financeira da entidade |
O inciso IV é o ponto de equilíbrio: a mesma supervisão que controla também protege a autonomia da entidade. Quem lê que a supervisão “anula a autonomia” erra.
As medidas de supervisão (parágrafo único)
A supervisão exercer-se-á mediante, além de outras medidas estabelecidas em regulamento:
- a) indicação ou nomeação pelo Ministro (ou eleição) dos dirigentes da entidade, conforme sua natureza jurídica;
- b) designação, pelo Ministro, dos representantes do Governo Federal nas assembleias gerais e órgãos de administração ou controle;
- c) recebimento sistemático de relatórios, boletins, balancetes, balanços e informações;
- d) aprovação anual da proposta de orçamento-programa e da programação financeira, no caso de autarquia;
- e) aprovação de contas, relatórios e balanços;
- f) fixação, em níveis compatíveis com os critérios de operação econômica, das despesas de pessoal e de administração;
- g) fixação de critérios para gastos de publicidade, divulgação e relações públicas;
- h) realização de auditoria e avaliação periódica de rendimento e produtividade;
- i) intervenção, por motivo de interesse público.
Observe a alínea d): a aprovação anual do orçamento-programa é medida específica para as autarquias. Já a intervenção, na alínea i, é prevista por motivo de interesse público.
Autoridade executiva e empresas estatais (art. 27)
Assegurada a supervisão ministerial, o Poder Executivo outorgará aos órgãos da Administração Federal a autoridade executiva necessária ao eficiente desempenho de sua responsabilidade legal ou regulamentar. O parágrafo único do art. 27 assegura às empresas públicas e sociedades de economia mista condições de funcionamento idênticas às do setor privado, cabendo-lhes, sob a supervisão ministerial, ajustar-se ao plano geral do Governo.
Deveres da entidade (art. 28)
A entidade da Administração Indireta deverá estar habilitada a:
- prestar contas da sua gestão, pela forma e nos prazos estipulados;
- prestar a qualquer momento, por intermédio do Ministro de Estado, as informações solicitadas pelo Congresso Nacional;
- evidenciar os resultados positivos ou negativos de seus trabalhos, indicando suas causas e justificando as medidas adotadas ou a adotar.
Quadro: supervisão x hierarquia
| Aspecto | Hierarquia (Administração Direta) | Supervisão ministerial (Administração Indireta) |
|---|---|---|
| Natureza do vínculo | Subordinação | Vinculação |
| Controle | Amplo, inclusive sobre mérito do ato | Finalístico, nos limites da lei e dos atos de constituição |
| Autonomia | Não há personalidade própria | Há autonomia administrativa, operacional e financeira |
| Instrumentos típicos | Ordens, revisão, avocação | Nomeação de dirigentes, relatórios, aprovação de contas, auditoria, intervenção |
A tabela resume uma ideia desenvolvida pela doutrina; o texto do decreto-lei fornece os instrumentos e os objetivos da supervisão. Para o poder hierárquico, veja poderes administrativos.
Exemplos resolvidos
Caso 1. O Ministro nomeia os dirigentes de uma autarquia vinculada ao seu Ministério, conforme a lei. É medida de supervisão (art. 26, parágrafo único, a).
Caso 2. Um Ministro anula diretamente um ato de conteúdo técnico de uma empresa pública, alegando discordar do mérito. Não há hierarquia entre o Ministério e a empresa; a supervisão visa aos objetivos do art. 26, com respeito à autonomia.
Caso 3. O Congresso Nacional solicita informações a uma autarquia. O art. 28, II, prevê que ela preste as informações por intermédio do Ministro de Estado.
Caso 4. O Ministro fixa critérios para os gastos de publicidade da entidade. É medida expressa do art. 26, parágrafo único, g.
Erros comuns
- Chamar a relação de subordinação hierárquica.
- Esquecer que a supervisão também protege a autonomia da entidade.
- Atribuir a aprovação anual do orçamento-programa a todas as entidades; a alínea d trata das autarquias.
- Esquecer da prestação de informações ao Congresso por intermédio do Ministro.
- Dizer que as empresas estatais têm regime idêntico ao da Administração Direta; o art. 27, parágrafo único, assegura funcionamento idêntico ao do setor privado.
Próximos passos
- Revise os princípios fundamentais do DL 200.
- Estude a Lei das Estatais: conceitos e administradores.
- Veja o controle da administração.
Fontes e atualização
Conferido no texto compilado do Planalto, usando as redações marcadas como vigentes, na data de publicação deste guia. Cada ente da Federação organiza sua administração por lei própria; confira a norma vigente e o edital.