LRF: transferências voluntárias e recursos ao setor privado

A LRF dedica três blocos curtos a situações em que o dinheiro público sai do caixa do ente para fora dele: para outro ente (transferência voluntária), para pessoas e empresas privadas (subvenções, empréstimos, participações) e para quem depende da seguridade social (benefícios). Em cada caso, a lei fecha a porta ao improviso com exigências escritas. Este guia reúne os arts. 24 a 28 em um mapa de estudo.

Seguridade social: fonte de custeio (art. 24)

Nenhum benefício ou serviço relativo à seguridade social pode ser criado, majorado ou estendido sem a indicação da fonte de custeio total, nos termos do § 5º do art. 195 da Constituição, atendidas também as exigências do art. 17 (despesa obrigatória de caráter continuado).

O § 1º dispensa da compensação do art. 17 o aumento de despesa decorrente de:

1. concessão de benefício a quem satisfaça as condições de habilitação prevista na legislação;
2. expansão quantitativa do atendimento e dos serviços prestados;
3. reajustamento de valor do benefício ou serviço, a fim de preservar o seu valor real.

O § 2º amplia o alcance: aplica-se a benefício ou serviço de saúde, previdência e assistência social, inclusive os destinados a servidores públicos e militares, ativos e inativos, e a pensionistas. O truque da prova está nas três dispensas: se o ente apenas cumpre a lei já existente (mais gente habilitada, mais atendimento ou reajuste real), não precisa de nova compensação.

Transferência voluntária (art. 25)

Conceito: entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional ou legal, nem seja destinada ao Sistema Único de Saúde. Quem estuda para o DF deve lembrar: a repartição constitucional de receitas não é voluntária, e a transferência do SUS está fora do conceito.

Exigências para realizar

Além das previstas na LDO:

1. existência de dotação específica;
2. observância do art. 167, X, da Constituição, que veda a transferência voluntária e a concessão de empréstimos pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista dos Estados, do DF e dos Municípios;
3. comprovação, por parte do beneficiário, de que:
   • está em dia com tributos, empréstimos e financiamentos devidos ao ente transferidor e com a prestação de contas de recursos anteriormente recebidos dele;
   • cumpre os limites constitucionais de educação e saúde;
   • observa os limites das dívidas consolidada e mobiliária, de operações de crédito (inclusive por antecipação de receita), de inscrição em restos a pagar e de despesa total com pessoal;
   • tem previsão orçamentária de contrapartida.

O inciso II do § 1º foi vetado. O § 2º veda a utilização dos recursos transferidos em finalidade diversa da pactuada. O § 3º excepciona da suspensão de transferências voluntárias, aplicada como sanção em outros artigos da LRF, as ações de educação, saúde e assistência social. Esse parágrafo explica por que a sanção “suspender transferências voluntárias” nunca atinge essas áreas.

Recursos para o setor privado (art. 26)

A destinação de recursos para, direta ou indiretamente, cobrir necessidades de pessoas físicas ou déficits de pessoas jurídicas deve:

1. ser autorizada por lei específica;
2. atender às condições estabelecidas na LDO;
3. estar prevista no orçamento ou em seus créditos adicionais.

Os três requisitos são cumulativos. A regra se aplica a toda a administração indireta, inclusive fundações públicas e empresas estatais, exceto, no exercício de suas atribuições precípuas, as instituições financeiras e o Banco Central (§ 1º). Compreende a concessão de empréstimos, financiamentos e refinanciamentos, inclusive prorrogações e composição de dívidas, a concessão de subvenções e a participação em constituição ou aumento de capital (§ 2º).

Exemplo de aplicação: uma lei genérica que autoriza “o Executivo a ajudar empresas em dificuldade” não basta; a destinação precisa de lei específica e de previsão orçamentária. Para entender a classificação orçamentária de subvenções, veja o guia sobre classificação da despesa.

Crédito concedido pelo ente (art. 27)

Na concessão de crédito por ente da Federação a pessoa física, ou a pessoa jurídica que não esteja sob seu controle direto ou indireto, os encargos financeiros, comissões e despesas congêneres não podem ser inferiores aos definidos em lei ou ao custo de captação. O parágrafo único exige lei específica para prorrogações e composições de dívidas decorrentes de operações de crédito e para a concessão de empréstimos ou financiamentos em desacordo com o caput, sendo o subsídio consignado na lei orçamentária.

Ideia central: o ente não pode emprestar mais barato do que capta sem lei específica e sem registrar o subsídio no orçamento.

Socorro ao sistema financeiro (art. 28)

Salvo mediante lei específica, não podem ser utilizados recursos públicos, inclusive de operações de crédito, para socorrer instituições do Sistema Financeiro Nacional, ainda que por empréstimos de recuperação ou financiamentos para mudança de controle acionário. A prevenção de insolvência e outros riscos fica a cargo de fundos e outros mecanismos constituídos pelas próprias instituições (§ 1º). O artigo não proíbe o Banco Central de conceder redesconto e empréstimos de prazo inferior a trezentos e sessenta dias (§ 2º).

Quadro de revisão

Tema	Exigência central
Benefício de seguridade (art. 24)	fonte de custeio total; art. 17, com três dispensas
Transferência voluntária (art. 25)	dotação específica, regularidade do beneficiário, contrapartida, vedação de desvio de finalidade
Setor privado (art. 26)	lei específica, LDO, orçamento ou créditos adicionais
Crédito do ente (art. 27)	encargos não inferiores aos legais ou ao custo de captação
Socorro a bancos (art. 28)	só por lei específica

Exemplo resolvido

Um estado quer transferir recursos a um município para obras, mediante convênio. O município está em dia com tributos devidos ao estado, mas ultrapassou o limite de despesa total com pessoal.

1. A transferência é voluntária (cooperação, sem determinação constitucional ou legal).
2. O beneficiário precisa comprovar, entre outros, a observância do limite de despesa total com pessoal (art. 25, § 1º, IV, “c”).
3. Como o município o ultrapassou, não pode receber a transferência, ressalvadas as ações de educação, saúde e assistência social quando a vedação decorrer de sanção prevista na LRF (art. 25, § 3º).
4. Se os recursos fossem usados em finalidade diversa da pactuada, haveria violação do § 2º.

Erros comuns

• Tratar a repartição constitucional como transferência voluntária.
• Esquecer que o repasse do SUS fica fora do conceito.
• Dizer que lei genérica basta para o art. 26.
• Esquecer as três dispensas do art. 24, § 1º.
• Aplicar a suspensão de transferências voluntárias também às áreas de educação, saúde e assistência social.

Fontes e atualização

• Lei Complementar 101/00 (LRF), texto compilado, arts. 24 a 28, no Planalto
• Constituição Federal, arts. 167 e 195, no Planalto

Conferido nas fontes acima na data de publicação deste guia. Confira a redação vigente e o edital.

Próximos passos

• Veja a receita que condiciona essas transferências em LRF: receita pública, arts. 11 a 13.
• Entenda as despesas continuadas em LRF: planejamento, metas fiscais e transparência.
• Revise a classificação em despesa pública por natureza.