Contratos administrativos (Lei 14.133/21): cláusulas e alterações

Depois da licitação vem o contrato, e é nele que a Lei 14.133/21 concentra boa parte das cobranças de prova: cláusulas obrigatórias, prazos, alteração unilateral, reequilíbrio e extinção. Este guia trata só da fase contratual (arts. 89 a 154). Sobre a licitação em si, veja os guias indicados no fim.

Regime jurídico: direito público com aplicação supletiva do privado

Os contratos regem-se pelas suas cláusulas e pelos preceitos de direito público, aplicando-se supletivamente os princípios da teoria geral dos contratos e as disposições de direito privado (art. 89). É por isso que a Administração tem prerrogativas que o particular não tem (art. 104): modificar unilateralmente o contrato para melhor adequação ao interesse público, extingui-lo unilateralmente nos casos da lei, fiscalizar a execução, aplicar sanções por inexecução e ocupar provisoriamente bens e serviços do contratado em hipóteses como risco à prestação de serviços essenciais.

Há um contrapeso: as cláusulas econômico-financeiras e monetárias não podem ser alteradas sem prévia concordância do contratado (art. 104, § 1º), e na modificação unilateral elas devem ser revistas para manter o equilíbrio (art. 104, § 2º).

Formalização

O vencedor é convocado para assinar dentro do prazo do edital; o prazo pode ser prorrogado uma vez, por igual período, mediante pedido justificado (art. 90, § 1º). Se ele não assinar, a Administração pode convocar os licitantes remanescentes na ordem de classificação (art. 90, § 2º).
Contratos e aditivos têm forma escrita e são divulgados em sítio eletrônico oficial; antes de formalizar ou prorrogar, a Administração verifica a regularidade fiscal, consulta o Ceis e o Cnep e emite as certidões negativas de inidoneidade, de impedimento e de débitos trabalhistas (art. 91 e § 4º).
A divulgação no PNCP é condição indispensável para a eficácia do contrato e dos aditamentos: vinte dias úteis da assinatura, na licitação, e dez dias úteis, na contratação direta (art. 94).
O instrumento de contrato é obrigatório, com substituições previstas em lei (art. 95); o contrato verbal é nulo, salvo pequenas compras ou serviços de pronto pagamento.

Cláusulas necessárias (art. 92)

O rol é extenso. Os grupos mais cobrados:

Grupo	Exemplos
Objeto e vinculação	objeto e elementos característicos; vinculação ao edital e à proposta vencedora; legislação aplicável
Preço	preço e condições de pagamento; critérios, data-base e periodicidade do reajuste; atualização monetária entre adimplemento e pagamento
Execução	regime de execução; prazos de início, conclusão, entrega e recebimento; critérios de medição; modelo de gestão do contrato
Risco e equilíbrio	matriz de risco, quando for o caso; prazo para resposta a pedido de repactuação e de restabelecimento do equilíbrio
Garantias	garantias oferecidas; prazo de garantia mínima do objeto
Direitos e deveres	penalidades e valores das multas e suas bases de cálculo; manutenção das condições de habilitação; reserva de cargos para pessoa com deficiência, reabilitado e aprendiz; casos de extinção

Duas regras específicas: o contrato deve prever índice de reajustamento de preço, com data-base vinculada à data do orçamento estimado (art. 92, § 3º); e, nos serviços contínuos, após o intervalo mínimo de um ano, o critério é o reajustamento em sentido estrito (índices específicos ou setoriais) quando não há dedicação exclusiva de mão de obra, ou a repactuação (demonstração analítica da variação dos custos) quando há dedicação exclusiva ou predominância de mão de obra (art. 92, § 4º).

Como regra, o contrato declara competente o foro da sede da Administração, com ressalvas para contratações internacionais (art. 92, § 1º).

Garantias (arts. 96 a 102)

A garantia deve estar prevista no edital. O contratado escolhe entre caução em dinheiro ou títulos da dívida pública, seguro-garantia, fiança bancária ou título de capitalização (art. 96, § 1º). O teto geral é de até 5% do valor inicial do contrato, podendo chegar a 10%, mediante justificativa baseada na complexidade técnica e nos riscos (art. 98). Em obras e serviços de engenharia de grande vulto, pode-se exigir seguro-garantia com cláusula de retomada, em percentual de até 30% do valor inicial (art. 99); nesse caso a seguradora pode assumir a execução do objeto em caso de inadimplemento (art. 102). A garantia é liberada ou restituída após a fiel execução ou após a extinção por culpa exclusiva da Administração (art. 100).

Duração (arts. 105 a 114)

Situação	Prazo
Regra	A prevista no edital, observados crédito orçamentário a cada exercício e previsão no plano plurianual, se passar de um exercício
Serviços e fornecimentos contínuos	Contratação até cinco anos, com prorrogação sucessiva respeitada a vigência máxima decenal (arts. 106 e 107)
Contratos que geram receita ou economia (contrato de eficiência)	Até dez anos sem investimento; até trinta e cinco com investimento (art. 110)
Operação continuada de sistemas estruturantes de TI	Até quinze anos (art. 114)
Escopo predefinido	Prorrogação automática se o objeto não for concluído; se a culpa for do contratado, ele fica em mora e sujeito a sanções (art. 111)

Nos contratos de até cinco anos para serviços contínuos, a Administração pode extinguir sem ônus se faltar crédito orçamentário ou se o contrato deixar de ser vantajoso, o que só ocorre na data de aniversário do contrato e não em prazo inferior a dois meses (art. 106).

Execução e fiscalização

O contrato é executado fielmente pelas partes, e cada uma responde pelas consequências de sua inexecução (art. 115). O fiscal do contrato é representante da Administração designado especialmente: registra as ocorrências, determina o que for necessário para regularizar faltas e informa os superiores quando a decisão ultrapassar sua competência (art. 117). A Administração pode contratar terceiros para assisti-lo, mas isso não exime a responsabilidade do fiscal, nos limites das informações recebidas (art. 117, § 4º). O contratado mantém preposto aceito pela Administração (art. 118).

O contratado responde pelos danos causados à Administração ou a terceiros, e a fiscalização não exclui nem reduz essa responsabilidade (art. 120). Só ele responde pelos encargos trabalhistas, previdenciários, fiscais e comerciais (art. 121). A exceção: em serviços contínuos com dedicação exclusiva de mão de obra, a Administração responde solidariamente pelos encargos previdenciários e subsidiariamente pelos trabalhistas se comprovada falha na fiscalização (art. 121, § 2º). A Administração tem dever de decidir as solicitações do contratado em um mês, prorrogável por igual período (art. 123).

Alteração, reajuste e reequilíbrio

Alteração unilateral e por acordo (art. 124)

Alterações exigem justificativa e podem ser unilaterais (modificação do projeto ou das especificações; acréscimo ou diminuição quantitativa do objeto) ou por acordo entre as partes (substituição da garantia; mudança do regime de execução; forma de pagamento; restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro).

Nas alterações unilaterais quantitativas, o contratado é obrigado a aceitar, nas mesmas condições, acréscimos ou supressões de até 25% do valor inicial atualizado do contrato; em reforma de edifício ou de equipamento, o limite para acréscimos é de 50% (art. 125). A alteração não pode transfigurar o objeto (art. 126). Se a alteração unilateral aumentar ou diminuir os encargos, o equilíbrio deve ser restabelecido no mesmo termo aditivo (art. 130).

Exemplo resolvido: contrato de fornecimento de 400 cadeiras. A Administração pode, unilateralmente, acrescentar até 100 cadeiras (25% de 400), chegando a 500, ou suprimir até 100. Se precisar de 520, o acréscimo de 120 ultrapassa o limite de 25% e depende de acordo com o contratado. Se fosse reforma de edifício, o limite de acréscimo seria de 50%.

Reajuste, repactuação e reequilíbrio: três figuras diferentes

Figura	Quando ocorre	Base legal
Reajuste	Atualização periódica por índice previsto no contrato	art. 92, § 3º
Repactuação	Serviços contínuos com dedicação exclusiva ou predominância de mão de obra, mediante demonstração analítica dos custos	art. 135
Reequilíbrio (revisão)	Evento extraordinário: força maior, caso fortuito, fato do príncipe, ou fatos imprevisíveis ou previsíveis de consequências incalculáveis, respeitada a matriz de riscos	art. 124, II, “d”

O pedido de restabelecimento do equilíbrio deve ser formulado durante a vigência do contrato e antes de eventual prorrogação (art. 131, parágrafo único). A matriz de alocação de riscos define o equilíbrio inicial e é considerada na solução dos pleitos; mantidas as condições, as partes renunciam a pedidos relacionados aos riscos assumidos, exceto alterações unilaterais e variação de tributos por legislação superveniente (art. 103, § 5º). Registros como reajuste previsto no contrato e mudança de razão social entram por apostila, sem termo aditivo (art. 136).

Extinção (arts. 137 a 139)

A extinção deve ser formalmente motivada, com contraditório e ampla defesa. Motivos para a Administração incluem o descumprimento de cláusulas, falência ou dissolução, caso fortuito ou força maior comprovados, razões de interesse público justificadas pela autoridade máxima e descumprimento da reserva de cargos (art. 137). O contratado tem direito à extinção, entre outros casos, quando a Administração suspende o contrato por mais de três meses, atrasa pagamentos por mais de dois meses contados da nota fiscal ou suprime acima do limite legal (art. 137, § 2º).

A extinção pode ser unilateral e escrita, consensual (inclusive por conciliação, mediação ou comitê de resolução de disputas) ou por decisão arbitral ou judicial (art. 138). Se a causa for culpa exclusiva da Administração, o contratado é ressarcido dos prejuízos comprovados e tem direito à devolução da garantia, aos pagamentos devidos e ao custo de desmobilização (art. 138, § 2º). Na extinção unilateral, a Administração pode assumir imediatamente o objeto, ocupar instalações e pessoal necessários, executar a garantia e reter créditos até o limite dos prejuízos (art. 139).

Recebimento, pagamento e nulidade

O objeto é recebido provisoriamente (pelo fiscal) e definitivamente (por servidor ou comissão); em obras, o contratado segue responsável pela solidez e segurança por no mínimo cinco anos (art. 140, § 6º). O pagamento respeita a ordem cronológica por fonte de recursos e categoria de contrato (art. 141), e o pagamento antecipado é vedado, salvo sensível economia ou condição indispensável (art. 145).

Em caso de irregularidade insanável, a suspensão ou a declaração de nulidade só ocorre quando for medida de interesse público (art. 147); a nulidade não exonera a Administração de indenizar o que foi executado, se o contratado não deu causa (art. 149).

Erros comuns

Misturar reajuste, repactuação e reequilíbrio: cada um tem fato gerador e prova diferentes.
Esquecer que o limite de 25% vale para alterações unilaterais quantitativas; reforma de edifício ou equipamento permite 50% de acréscimo.
Afirmar que a Administração responde sempre pelas dívidas trabalhistas do contratado: a responsabilidade é subsidiária e depende de falha na fiscalização, em dedicação exclusiva de mão de obra.
Dizer que a publicação no PNCP é mera formalidade: é condição de eficácia.
Tratar a extinção unilateral como prerrogativa sem processo: exige motivação, contraditório e ampla defesa.

Próximos passos

Revise a etapa anterior em licitações na Lei 14.133: modalidades e contratação direta.
Veja fases, agente de contratação e recursos em Lei 14.133: fases, agente de contratação e recursos.
Continue com as penalidades em infrações e sanções na Lei 14.133/21.

Fontes e atualização

Lei 14.133/21, texto no Planalto, arts. 89 a 154.

Conferido nas fontes acima na data de publicação deste guia. A lei sofreu alterações (por exemplo, a Lei 14.770/23) e valores de contratos são atualizados por decreto; confira a redação vigente e as regulamentações do ente do seu edital.