Taxas no CTN: poder de polícia e serviço específico e divisível

A taxa é o tributo mais “contraprestacional” do sistema: só pode ser cobrada se o Estado fizer algo concreto em relação ao contribuinte. O CTN dedica a ela quatro artigos (77 a 80) e as bancas os tratam como um quebra-cabeça de conceitos: poder de polícia, serviço específico, serviço divisível, utilização efetiva ou potencial. Este guia monta cada peça e mostra como usá-las para classificar uma cobrança.

O fato gerador (art. 77)

As taxas cobradas pela União, pelos Estados, pelo DF ou pelos Municípios, no âmbito de suas atribuições, têm como fato gerador:

1. o exercício regular do poder de polícia; ou
2. a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição.

O parágrafo único traz uma vedação em duas partes: a taxa não pode ter base de cálculo ou fato gerador idênticos aos que correspondam a imposto, nem ser calculada em função do capital das empresas.

A palavra-chave é “atuação estatal referida ao contribuinte”. Diferente do imposto, cujo fato gerador é uma situação do contribuinte (renda, propriedade, circulação), o da taxa é uma atividade do Estado.

Poder de polícia (art. 78)

Considera-se poder de polícia a atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou a abstenção de fato, em razão de interesse público concernente a:

• segurança;
• higiene;
• ordem;
• costumes;
• disciplina da produção e do mercado;
• exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público;
• tranquilidade pública;
• respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.

O parágrafo único exige que o poder de polícia seja regular: desempenhado pelo órgão competente, nos limites da lei, com observância do processo legal e, quando a atividade for discricionária, sem abuso ou desvio de poder. Sem regularidade, não há fato gerador. Exemplo típico: taxa de fiscalização de funcionamento de estabelecimento. A taxa só é devida se o órgão competente realmente exerce (ou tem estrutura para exercer) a fiscalização prevista em lei.

Serviço público: três adjetivos (art. 79)

Para o serviço público gerar taxa, a lei exige que ele seja utilizado (efetiva ou potencialmente), específico e divisível.

Utilização efetiva ou potencial (inciso I)

• Efetiva: quando o serviço é usufruído pelo contribuinte a qualquer título.
• Potencial: quando, sendo de utilização compulsória, é posto à disposição do contribuinte mediante atividade administrativa em efetivo funcionamento.

Dois requisitos para a utilização potencial: o serviço precisa ser de utilização compulsória e a atividade administrativa precisa estar em efetivo funcionamento. Se o serviço não é compulsório, só se cobra se houver uso efetivo. Se o órgão existe apenas no papel, não há como cobrar pela disponibilidade.

Específico (inciso II)

Quando pode ser destacado em unidades autônomas de intervenção, de utilidade ou de necessidades públicas. Ou seja, dá para identificar uma unidade do serviço.

Divisível (inciso III)

Quando é suscetível de utilização, separadamente, por parte de cada um dos seus usuários. É possível dizer quanto cada pessoa usou ou pôde usar.

Exemplo de contraste: a coleta domiciliar de lixo atende cada imóvel individualmente (específica e divisível). Já a limpeza geral de ruas beneficia a coletividade sem permitir identificar usuário nem medir o uso (indivisível), e por isso não se financia por taxa, mas por impostos.

Âmbito de atribuição (art. 80)

Para fins de taxa, consideram-se compreendidas no âmbito de atribuições de cada ente aquelas que, segundo a Constituição, as Constituições estaduais, as Leis Orgânicas do DF e dos municípios e a legislação compatível, competem a cada pessoa de direito público. Em palavras simples: só cobra taxa quem tem a atribuição de exercer o poder de polícia ou de prestar o serviço.

Roteiro de classificação em cinco passos

1. Existe atuação estatal concreta dirigida ao contribuinte? Se não, não é taxa.
2. Se for poder de polícia, ele é regular (competente, legal, processo, sem abuso)?
3. Se for serviço, é específico e divisível?
4. Se a cobrança for pela disponibilidade, o serviço é compulsório e a atividade está em funcionamento?
5. A base de cálculo não repete a de um imposto e não usa o capital da empresa?

Exemplo resolvido

Um ente cria uma taxa de segurança pública cobrada de todos os moradores com base no valor venal do imóvel.

1. Segurança pública é serviço geral, que beneficia a coletividade. Não é específico nem divisível (art. 79, II e III).
2. A base de cálculo, o valor venal do imóvel, é a do IPTU, imposto sobre propriedade imóvel (art. 77, parágrafo único).
3. A cobrança, portanto, não se sustenta como taxa. Para financiar esse serviço, a via é a receita de impostos.

Questões mais finas, como o que se considera serviço divisível em cada caso, dependem da jurisprudência; se o edital indicar súmulas, siga o edital.

Erros comuns

• Achar que qualquer serviço público gera taxa.
• Esquecer que a utilização potencial exige serviço compulsório e atividade em efetivo funcionamento.
• Aceitar base de cálculo idêntica à de imposto.
• Dizer que o poder de polícia gera taxa mesmo quando irregular.
• Confundir taxa com outras espécies de tributo; reveja o guia sobre conceito e espécies.

Fontes e atualização

• Código Tributário Nacional (Lei 5.172/66), texto compilado, arts. 77 a 80, no Planalto

Conferido na fonte acima na data de publicação deste guia. Confira a redação vigente e, se o edital pedir, a jurisprudência indicada.

Próximos passos

• Revise o conceito geral em tributo: conceito e espécies.
• Aprofunde a espécie seguinte em contribuição de melhoria.
• Veja quem pode instituir cada tributo em competência tributária.