Administração pública: modelos e governança (Decreto 9.203)

A matéria de Administração Pública costuma pedir que você reconheça três modelos de gestão do Estado, patrimonialista, burocrático e gerencial, e relacione a evolução deles à Constituição e aos conceitos atuais de governança. O ponto-chave: os modelos não se substituem de um dia para o outro; cada um se constrói em reação aos problemas do anterior, e os traços de um convivem com os de outro.

Os três modelos

Patrimonialista. O termo designa práticas políticas que misturam o patrimônio privado e o público, numa base individual ou familiar. A coisa pública é tratada como extensão da casa do governante. Nepotismo, troca de favores e uso de cargos como prêmio são traços típicos. A Constituição enfrenta esses traços com a impessoalidade, a moralidade e o concurso público (art. 37).

Burocrático. É a resposta ao patrimonialismo: um serviço público profissionalizado, que Bresser-Pereira (autor da reforma gerencial dos anos 90) associa às reformas descritas por Weber, ocorridas em meados do século XIX na Europa Ocidental, no início do século XX nos Estados Unidos e na década de 30 no Brasil. Seus pilares são a profissionalização, a hierarquia, a impessoalidade e o controle por regulamentos e procedimentos. O problema, segundo a crítica gerencial, é a ineficiência estrutural quando o foco fica no processo, e não no resultado.

Gerencial. A Reforma Gerencial, de meados da década de 90, foi definida no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado e se inspira na nova gestão pública (new public management). Flexibiliza processos e regulamentos burocráticos e confere mais autonomia e responsabilização (accountability) a agências governamentais e seus gerentes. Segundo o artigo de Bresser-Pereira, a reforma envolve: descentralização dos serviços sociais para Estados e municípios; delimitação da área de atuação do Estado; distinção entre o núcleo estratégico e as atividades de serviços; separação entre formulação e execução de políticas; agências executivas; organizações sociais; e responsabilização por meio de administração por objetivos, controle social e transparência.

Aspecto	Patrimonialista	Burocrático	Gerencial
Foco	Interesse do governante	Obediência a normas e procedimentos	Resultados para o cidadão
Controle	Frágil ou pessoal	A priori, sobre processos	Mais sobre resultados, com autonomia e responsabilização
Pessoal	Escolhido por favor	Profissionalizado, em carreira	Profissionalizado, com metas e desempenho
Risco típico	Corrupção, nepotismo	Rigidez e lentidão	Fragilizar controles se mal desenhado

Cuidado com a tabela: ela resume as ideias para estudo. Um item de prova costuma “trocar” características entre colunas, por exemplo atribuindo ao modelo burocrático a ênfase em resultados.

Eficiência na Constituição

A EC 19/98 deu ao art. 37 da CF/88 a redação atual do caput, que acrescentou o princípio da eficiência ao rol (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência). É o traço constitucional do modelo gerencial. Mais recentemente, o § 16 do art. 37 passou a exigir que órgãos e entidades da administração pública realizem avaliação das políticas públicas, inclusive com divulgação do objeto avaliado e dos resultados alcançados, na forma da lei. Para revisar os princípios, veja Administração Pública: princípios do art. 37.

Governança pública (Decreto 9.203/17)

O Decreto 9.203/17 dispõe sobre a política de governança da administração pública federal direta, autárquica e fundacional. Ele não vale diretamente para Estados, DF ou Municípios, mas serve de referência conceitual em provas gerais. Suas definições:

Governança pública: conjunto de mecanismos de liderança, estratégia e controle postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a gestão, com vistas à condução de políticas públicas e à prestação de serviços de interesse da sociedade.
Valor público: produtos e resultados gerados, preservados ou entregues pelas atividades de uma organização que representem respostas efetivas e úteis às necessidades ou demandas de interesse público.
Gestão de riscos: processo permanente, estabelecido, direcionado e monitorado pela alta administração, que identifica, avalia e gerencia potenciais eventos que possam afetar a organização, para dar segurança razoável quanto à realização dos objetivos.

Princípios (art. 3º): capacidade de resposta, integridade, confiabilidade, melhoria regulatória, prestação de contas e responsabilidade, e transparência.

Mecanismos (art. 5º): liderança, estratégia e controle.

Diretrizes (art. 4º) incluem direcionar ações para resultados à sociedade, promover simplificação administrativa e modernização da gestão, monitorar o desempenho, implementar controles internos fundamentados na gestão de risco (com ações de prevenção antes de processos sancionadores) e promover comunicação aberta e transparente.

O decreto também atribui à alta administração o dever de manter sistema de gestão de riscos e controles internos (art. 17) e determina que os órgãos instituam programa de integridade (art. 19), estruturado em eixos como comprometimento e apoio da alta administração, unidade responsável, análise e gestão de riscos e monitoramento contínuo. O decreto foi alterado depois de publicado: os artigos originais sobre os comitês internos de governança (arts. 14 e 15) foram revogados pelo Decreto 9.901/19, que também reorganizou o Comitê Interministerial de Governança (CIG). Confira sempre o texto compilado antes de afirmar que um dispositivo está em vigor.

Exemplo resolvido

Um órgão decide acompanhar mensalmente o resultado de seus serviços ao cidadão (tempo de atendimento, qualidade), simplificar duas etapas de um processo que gerava filas e criar uma unidade para tratar riscos de fraude. Que conceitos aparecem?

Foco em resultado e simplificação: traço do modelo gerencial e diretriz de governança (art. 4º, II e III, do Decreto).
Unidade de gestão de riscos e integridade: mecanismos de controle e programa de integridade (arts. 17 e 19).
Quem deve estabelecer isso: a alta administração (art. 6º).

Erros comuns

Achar que o modelo gerencial elimina a burocracia: ele flexibiliza e muda o foco, mas continua exigindo legalidade e controle.
Confundir governança (avaliar, direcionar e monitorar) com gestão (executar). O decreto define governança como mecanismos para avaliar, direcionar e monitorar a gestão.
Atribuir o decreto a todos os entes. Ele trata da administração pública federal direta, autárquica e fundacional.
Colocar a eficiência na Constituição original: foi acrescentada pela EC 19/98.

Treino: itens de certo ou errado

“O princípio da eficiência integra o caput do art. 37 da CF/88 desde a redação original.” Errado. Foi inserido pela EC 19/98.
“Governança pública é o conjunto de mecanismos de liderança, estratégia e controle para avaliar, direcionar e monitorar a gestão.” Certo, conforme o art. 2º, I, do Decreto 9.203/17.
“Segundo o decreto, os mecanismos de governança são planejamento, execução e fiscalização.” Errado. São liderança, estratégia e controle (art. 5º).
“O Decreto 9.203/17 impõe as mesmas regras a Estados, DF e Municípios.” Errado. Trata da administração pública federal direta, autárquica e fundacional.

Fontes e atualização

O artigo da Enap é uma análise do autor da reforma, e não norma legal; use-o para entender o modelo. Conferido nas fontes acima na data de publicação deste guia.

Próximos passos

Aprofunde os princípios em Administração Pública: princípios LIMPE.
Veja o controle em controle da administração: interno, externo e judicial.
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