Ação penal pública e privada: regras e acordo de não persecução

Ação penal é o instrumento pelo qual o Estado leva ao Judiciário a pretensão de punir. A pergunta de prova quase sempre é: quem pode propor, em que prazo e o que acontece se desistir ou perdoar? As respostas estão no art. 100 do Código Penal e nos arts. 24 a 62 do Código de Processo Penal. Este guia reúne as regras essenciais, com exemplos, e explica o acordo de não persecução penal, incluído pela Lei 13.964/19. Um dispositivo importante, o art. 38 do CPP, foi alterado por lei recente; confira a redação vigente.

As três modalidades

A regra geral é que a ação penal é pública, salvo quando a lei expressamente a declara privativa do ofendido (art. 100, caput, do Código Penal). Resumo:

Modalidade	Quem promove	Instrumento	Condição
Pública incondicionada	Ministério Público	denúncia	nenhuma (é a regra)
Pública condicionada	Ministério Público	denúncia	representação do ofendido ou requisição do Ministro da Justiça, quando a lei exigir
Privada	ofendido ou quem tenha qualidade para representá-lo	queixa	previsão legal expressa

O art. 24 do CPP diz que, nos crimes de ação pública, a ação é promovida por denúncia do Ministério Público, mas dependerá, quando a lei o exigir, de requisição do Ministro da Justiça ou de representação do ofendido ou de quem tenha qualidade para representá-lo. O § 2º fixa que, seja qual for o crime, quando praticado em detrimento do patrimônio ou interesse da União, Estado e Município, a ação penal será pública.

Exemplo de como a prova cobra

“Nos crimes de ação penal pública condicionada, o Ministério Público pode oferecer a denúncia sem representação do ofendido.” Está errado: a representação é condição de procedibilidade, e o inquérito sequer pode ser iniciado sem ela, nos termos do art. 5º, § 4º, do CPP. O Ministério Público é o titular, mas não pode agir antes da condição.

Representação: forma, prazo e retratação

Forma: pode ser exercida pessoalmente ou por procurador com poderes especiais, mediante declaração, escrita ou oral, feita ao juiz, ao órgão do Ministério Público ou à autoridade policial (art. 39). Se oral ou sem assinatura autenticada, reduz-se a termo.
Irretratabilidade: a representação é irretratável depois de oferecida a denúncia (art. 25 do CPP e art. 102 do Código Penal). Antes da denúncia, pode ser retratada.
Prazo (decadência): salvo disposição em contrário, o ofendido ou seu representante decai do direito de queixa ou de representação se não o exercer em seis meses, contados do dia em que souber quem é o autor do crime (art. 38 do CPP). O texto compilado do art. 38 foi alterado por lei recente (Lei 15.438), que incluiu regra específica para crimes de violência doméstica e familiar contra a mulher: doze meses para a ofendida, contados do mesmo marco (regra espelhada no parágrafo único do art. 103 do Código Penal). Por ser uma alteração nova, confira a redação vigente antes de responder.
Morte ou ausência do ofendido: o direito de representação passa ao cônjuge, ascendente, descendente ou irmão (art. 24, § 1º).

Denúncia e queixa: conteúdo e prazos

A denúncia ou queixa conterá a exposição do fato criminoso, com todas as suas circunstâncias, a qualificação do acusado ou esclarecimentos que permitam identificá-lo, a classificação do crime e, quando necessário, o rol de testemunhas (art. 41). Prazo para o Ministério Público oferecer denúncia (art. 46): cinco dias se o réu estiver preso, contados do recebimento dos autos do inquérito; quinze dias se solto ou afiançado. Quando o Ministério Público dispensa o inquérito, o prazo conta da data em que recebeu as peças de informação ou a representação (§ 1º). O prazo para aditamento da queixa é de três dias (§ 2º).

O Ministério Público não pode desistir da ação penal (art. 42). Qualquer pessoa do povo pode provocar a iniciativa do Ministério Público nos crimes de ação pública, fornecendo-lhe por escrito informações sobre o fato e a autoria, com tempo, lugar e elementos de convicção (art. 27).

Ação penal privada: o que a prova adora

Subsidiária da pública (art. 29)

É admitida ação privada nos crimes de ação pública se esta não for intentada no prazo legal. O Ministério Público pode aditar a queixa, repudiá-la e oferecer denúncia substitutiva, intervir em todos os termos do processo, fornecer elementos de prova, interpor recurso e, a todo tempo, no caso de negligência do querelante, retomar a ação como parte principal. Perceba que o Ministério Público não perde a titularidade: o ofendido apenas supre sua inércia.

Indivisibilidade, renúncia, perdão e perempção

Indivisibilidade: a queixa contra qualquer dos autores obriga ao processo de todos, e o Ministério Público velará por isso (art. 48).
Renúncia: é anterior à queixa. A renúncia ao direito de queixa em relação a um dos autores a todos se estende (art. 49). Não implica renúncia tácita o fato de receber a indenização do dano causado pelo crime (art. 104, parágrafo único, do Código Penal).
Perdão: é posterior ao início da ação. O perdão concedido a um dos querelados aproveita a todos, sem produzir efeito em relação ao que o recusar (art. 51 do CPP). O querelado é intimado a dizer em três dias se aceita, e seu silêncio importa aceitação (art. 58). Aceito o perdão, o juiz julga extinta a punibilidade. Não é admissível o perdão depois do trânsito em julgado da sentença condenatória (art. 106, § 2º, do Código Penal).
Perempção (art. 60): em ação exclusivamente privada, considera-se perempta a ação quando o querelante deixa de promover o andamento do processo durante 30 dias seguidos; quando, falecendo o querelante ou sobrevindo incapacidade, ninguém comparece para prosseguir em 60 dias; quando o querelante deixa de comparecer a ato sem justificativa ou deixa de pedir condenação nas alegações finais; ou quando a pessoa jurídica querelante se extingue sem sucessor.

Dica de memória: renúncia vem antes (renuncia-se ao direito de propor), perdão vem depois (perdoa-se o que já está sendo processado), perempção é a “morte” da ação por inércia do querelante.

Arquivamento do inquérito (art. 28)

Quando o Ministério Público, em vez de denunciar, entende pelo arquivamento, o art. 28 (redação da Lei 13.964/19) estabelece que ele comunica a vítima, o investigado e a autoridade policial e encaminha os autos à instância de revisão ministerial para homologação. A vítima pode submeter a matéria à revisão no prazo de 30 dias (§ 1º). O texto traz anotações de ações no Supremo Tribunal Federal sobre esse regime; confira a redação vigente e o entendimento atual.

Acordo de não persecução penal (art. 28-A)

Quando não for caso de arquivamento e o investigado tiver confessado formal e circunstancialmente a prática de infração penal sem violência ou grave ameaça e com pena mínima inferior a quatro anos, o Ministério Público poderá propor o acordo, desde que necessário e suficiente para reprovação e prevenção do crime. As condições, ajustadas cumulativa ou alternativamente, incluem:

reparar o dano ou restituir a coisa;
renunciar a bens e direitos que sejam instrumentos, produto ou proveito do crime;
prestar serviço à comunidade por período correspondente à pena mínima diminuída de um a dois terços;
pagar prestação pecuniária a entidade pública ou de interesse social;
cumprir outra condição proporcional e compatível com a infração.

Para aferir a pena mínima, consideram-se as causas de aumento e diminuição (§ 1º). Não cabe o acordo (§ 2º): se for cabível transação penal; se o investigado for reincidente ou houver elementos de conduta criminal habitual, reiterada ou profissional (salvo insignificância das infrações pretéritas); se o agente tiver sido beneficiado nos cinco anos anteriores por ANPP, transação penal ou suspensão condicional do processo; e nos crimes de violência doméstica ou familiar ou contra a mulher por razões da condição do sexo feminino. O acordo é escrito, assinado pelo Ministério Público, pelo investigado e pelo defensor, e precisa ser homologado em audiência em que o juiz verifica voluntariedade e legalidade (§§ 3º e 4º). Cumprido integralmente, o juízo decreta a extinção da punibilidade (§ 13). Em caso de recusa do Ministério Público em propor, o investigado pode pedir a remessa dos autos a órgão superior, na forma do art. 28 (§ 14).

Erros comuns

Dizer que a representação é retratável a qualquer tempo: só até o oferecimento da denúncia.
Achar que o Ministério Público perde a ação na subsidiária: ele pode retomar a ação como parte principal.
Confundir renúncia (antes) com perdão (depois).
Decorar apenas seis meses para decadência sem checar a regra mais recente do art. 38.
Esquecer que o ANPP exige confissão e infração sem violência ou grave ameaça.

Fontes e atualização

Os dispositivos foram lidos no Código de Processo Penal compilado no Planalto e no Código Penal compilado no Planalto (art. 100 a 106). As alterações de cada artigo, como a Lei 13.964/19 e a Lei 15.438, aparecem no texto compilado; confira a redação vigente.

Conferido nas fontes acima na data de publicação deste guia.

Próximos passos

A fase anterior à ação: inquérito policial.
Medidas durante o processo: prisão em flagrante, preventiva e cautelares.
O órgão titular da ação: Ministério Público, analista e técnico.