Planejamento da contratação na Lei 14.133: ETP, TR e estimativa

Antes de abrir qualquer licitação, a Lei 14.133/21 exige um trabalho de planejamento: provar que a necessidade existe, escolher a melhor solução, descrever o objeto, estimar o preço e prever os riscos. Esse conjunto é a fase preparatória (art. 18), e é a parte da lei que mais interessa a quem vai atuar em áreas de compras, e que as provas de gestão cobram com frequência. Este guia explica o conteúdo do art. 18, o estudo técnico preliminar (ETP), o termo de referência (TR), a estimativa de valor (art. 23) e o planejamento de compras (art. 40), sem repetir as modalidades e as fases tratadas em outros guias.

O que a fase preparatória deve abordar (art. 18)

A fase é caracterizada pelo planejamento e deve compatibilizar-se com o plano de contratações anual (art. 12, VII), sempre que elaborado, e com as leis orçamentárias. Deve abordar todas as considerações técnicas, mercadológicas e de gestão que podem interferir na contratação, compreendendo:

descrição da necessidade, fundamentada em estudo técnico preliminar;
definição do objeto por meio de termo de referência, anteprojeto, projeto básico ou projeto executivo, conforme o caso;
condições de execução e pagamento, garantias e condições de recebimento;
orçamento estimado, com as composições de preços utilizadas;
elaboração do edital e da minuta de contrato (anexo obrigatório do edital, quando necessária);
regime de fornecimento ou execução, observando a economia de escala;
modalidade, critério de julgamento, modo de disputa e a adequação dessa combinação, considerando todo o ciclo de vida do objeto;
motivação circunstanciada das condições do edital (qualificação técnica e econômico-financeira, critérios de pontuação, consórcio);
análise dos riscos que possam comprometer a licitação e a boa execução contratual;
motivação sobre o momento da divulgação do orçamento (art. 24 admite sigilo justificado, que não vale perante os órgãos de controle).

O plano de contratações anual, previsto no art. 12, VII, tem a finalidade de racionalizar as contratações, garantir alinhamento com o planejamento estratégico e subsidiar a elaboração das leis orçamentárias; quando elaborado, deve ser divulgado em site oficial e observado nas licitações e contratos (art. 12, § 1º).

Estudo técnico preliminar (ETP)

O art. 6º, XX, define o ETP como o documento constitutivo da primeira etapa do planejamento da contratação, que caracteriza o interesse público envolvido e a sua melhor solução e dá base ao anteprojeto, ao termo de referência ou ao projeto básico. O art. 18, § 1º, diz que ele deve evidenciar o problema a ser resolvido e a melhor solução, permitindo avaliar a viabilidade técnica e econômica. Seus 13 elementos incluem, entre outros: descrição da necessidade, previsão no plano anual, requisitos, estimativas de quantidade com memórias de cálculo, levantamento de mercado (análise das alternativas e justificativa da escolha), estimativa de valor, descrição da solução, justificativas para parcelar ou não, resultados pretendidos em economicidade, providências prévias (inclusive capacitação para fiscalização), contratações correlatas, impactos ambientais e posicionamento conclusivo sobre a adequação da contratação.

Pegadinha do § 2º: o ETP deve conter ao menos os elementos dos incisos I (necessidade), IV (estimativas de quantidade), VI (estimativa de valor), VIII (parcelamento) e XIII (posicionamento conclusivo); os demais podem ficar de fora desde que haja justificativa. Em obras e serviços comuns de engenharia, se não houver prejuízo à aferição do desempenho e da qualidade, a especificação pode ser feita só no termo de referência ou no projeto básico, dispensada a elaboração de projetos (§ 3º).

Termo de referência (TR)

O art. 6º, XXIII, define o TR como documento necessário para a contratação de bens e serviços, com parâmetros como: definição do objeto (natureza, quantitativos, prazo do contrato e eventual prorrogação); fundamentação, com referência ao ETP; descrição da solução considerando o ciclo de vida; requisitos; modelo de execução (como o contrato produzirá os resultados); modelo de gestão do contrato (como será acompanhado e fiscalizado); critérios de medição e pagamento; forma e critérios de seleção do fornecedor; estimativa do valor, com memórias de cálculo, em documento separado e classificado; e adequação orçamentária. Para compras, o art. 40, § 1º, acrescenta a especificação do produto (de preferência conforme catálogo eletrônico de padronização), os locais de entrega e as regras de recebimento provisório e definitivo, e a garantia e as condições de manutenção.

Como estimar o valor (art. 23)

O valor estimado deve ser compatível com os praticados no mercado, considerados os preços de bancos de dados públicos e as quantidades, a economia de escala e as peculiaridades do local (art. 23, caput). Para bens e serviços em geral, o § 1º, nos termos de regulamento, prevê os parâmetros que podem ser usados de forma combinada ou não:

composição de custos unitários menores ou iguais à mediana do item no painel de preços ou no banco de preços em saúde disponíveis no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP);
contratações similares da Administração, em execução ou concluídas no período de 1 ano anterior à pesquisa, com atualização de preços;
pesquisa publicada em mídia especializada, tabela de referência aprovada pelo Poder Executivo federal e sites especializados, desde que com data e hora de acesso;
pesquisa direta com no mínimo 3 fornecedores, com solicitação formal de cotação, justificativa da escolha dos fornecedores e orçamentos obtidos com no máximo 6 meses de antecedência da divulgação do edital;
base nacional de notas fiscais eletrônicas, na forma de regulamento.

Para obras e serviços de engenharia (§ 2º), a ordem de parâmetros começa pelos sistemas referenciais Sicro (transportes) e Sinapi (demais), com BDI de referência e encargos sociais. Os Estados, o DF e os Municípios, quando não houver recursos da União, podem usar outros sistemas de custos do ente (§ 3º).

Exemplo resolvido. Cinco preços unitários coletados para um item (em unidades monetárias): 10, 12, 11, 14 e 30. Organizando em ordem crescente: 10, 11, 12, 14, 30. A mediana é o valor central, 12. A média é (10 + 11 + 12 + 14 + 30) dividido por 5, igual a 77 dividido por 5, igual a 15,4. O preço 30 é um valor atípico (outlier) que puxa a média para cima; a mediana é mais resistente a ele. Isso explica por que a lei prefere a mediana como teto em bancos de preços. Mesmo assim, a pesquisa com fornecedores, quando usada, deve ser acompanhada de análise crítica: um orçamento muito acima ou muito abaixo dos demais precisa ser avaliado, e não simplesmente aproveitado.

Estimativa de quantidade. O art. 40, III, manda determinar unidades e quantidades em função do consumo e utilização prováveis, com técnicas quantitativas adequadas. Se o consumo anual de um material foi 900, 1.000 e 1.100 nos três últimos exercícios, a média é 1.000 e há tendência de crescimento; a memória de cálculo do ETP registra a série, a média e a justificativa do ajuste adotado, e não apenas o número final.

Matriz de alocação de riscos

O art. 6º, XXVII, define matriz de riscos como cláusula contratual que define riscos e responsabilidades entre as partes e caracteriza o equilíbrio econômico-financeiro inicial. O art. 22 permite que o edital a contemple, e o § 3º a torna obrigatória em obras e serviços de grande vulto e nos regimes de contratação integrada e semi-integrada. O contrato deve refletir a alocação, especialmente quanto às hipóteses de reequilíbrio, à possibilidade de resolução e aos seguros obrigatórios (§ 2º).

Planejamento de compras (art. 40)

O planejamento de compras considera a expectativa de consumo anual e observa: condições de aquisição e pagamento semelhantes às do setor privado; registro de preços, quando pertinente; quantidades definidas por consumo e utilização prováveis; condições de guarda e armazenamento que evitem deterioração; e os princípios da padronização, do parcelamento (quando tecnicamente viável e economicamente vantajoso) e da responsabilidade fiscal, comparando a despesa estimada com a prevista no orçamento. O parcelamento não será adotado quando a economia de escala ou a redução de custos de gestão recomendar comprar do mesmo fornecedor, quando o objeto for sistema único e integrado com risco ao conjunto, ou quando a padronização levar a fornecedor exclusivo (art. 40, § 3º).

Erros comuns

Copiar o TR de uma contratação anterior sem refazer o ETP e a pesquisa de preços.
Estimar quantidade “pelo costume”, sem memória de cálculo.
Entender que o ETP é opcional: o art. 18, I, o coloca como fundamento da descrição da necessidade, e o § 2º só permite omitir elementos com justificativa.
Usar cotações com mais de 6 meses de antecedência da divulgação do edital na pesquisa direta.
Tratar o orçamento sigiloso como sigiloso para o controle: o art. 24, I, diz que o sigilo não prevalece para os órgãos de controle interno e externo.
Aplicar sem ressalva à esfera distrital o regulamento federal: a lei remete a “regulamento”, e cada ente pode ter o seu; confira a norma local.

Fontes e atualização

Lei 14.133/21, Planalto: arts. 6º (XX, XXIII, XXVII), 11, 12 (VII), 18, 22, 23, 24 e 40.

Os valores e quantidades dos exemplos são fictícios e didáticos. Confira a redação vigente da lei e os regulamentos do seu ente, que podem mudar parâmetros de pesquisa de preços. Conferido nas fontes acima na data de publicação deste guia.

Próximos passos

Veja as fases seguintes em Lei 14.133: fases, agente de contratação e recursos.
Aprofunde a execução em contratos administrativos: cláusulas, alteração e extinção.
Relacione a despesa ao orçamento em PPA, LDO e LOA.