Governança interfederativa e plano urbano integrado (Lei 13.089)

Municípios vizinhos compartilham ônibus, esgoto, água, trânsito e rios. Quando um deles decide sozinho, o vizinho sente o impacto. O Estatuto da Metrópole (Lei 13.089/15) responde a esse problema com o conceito de governança interfederativa e com um instrumento central: o plano de desenvolvimento urbano integrado (PDUI). O tema interessa a quem estuda o Entorno do DF porque as bancas gostam de comparar esse modelo com o da RIDE. Este guia segue o texto compilado do Planalto, artigo por artigo.

Princípios (art. 6º)

A governança interfederativa de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas respeitará os seguintes princípios:

prevalência do interesse comum sobre o local;
compartilhamento de responsabilidades e de gestão para a promoção do desenvolvimento urbano integrado;
autonomia dos entes da Federação;
observância das peculiaridades regionais e locais;
gestão democrática da cidade, conforme os arts. 43 a 45 do Estatuto da Cidade;
efetividade no uso dos recursos públicos;
busca do desenvolvimento sustentável.

Atenção a dois princípios que parecem opostos e convivem: a prevalência do interesse comum e a autonomia dos entes. A prova pode apresentar o primeiro como se anulasse o segundo. Não anula: o interesse comum prevalece sobre o local nas funções públicas de interesse comum, e a autonomia permanece como princípio.

Diretrizes específicas (art. 7º)

Além das diretrizes gerais do art. 2º do Estatuto da Cidade, o art. 7º lista, entre outras: processo permanente e compartilhado de planejamento e decisão; meios compartilhados de organização administrativa das funções de interesse comum; sistema integrado de alocação de recursos e de prestação de contas; execução compartilhada com rateio de custos previamente pactuado; participação de representantes da sociedade civil nos processos de planejamento e decisão; compatibilização dos planos plurianuais, das leis de diretrizes orçamentárias e dos orçamentos anuais; e compensação por serviços ambientais ou outros serviços prestados pelo Município à unidade territorial.

O art. 7º-A acrescenta duas diretrizes gerais: compartilhamento da tomada de decisões e compartilhamento de responsabilidades na gestão de ações e projetos.

Estrutura básica (art. 8º)

A governança compreenderá, na estrutura básica:

Inciso	Elemento
I	Instância executiva, composta por representantes do Poder Executivo dos entes integrantes
II	Instância colegiada deliberativa, com representação da sociedade civil
III	Organização pública com funções técnico-consultivas
IV	Sistema integrado de alocação de recursos e de prestação de contas

Um macete: executiva (quem governa), colegiada (quem delibera, com sociedade civil), técnica (quem assessora) e financeira (quem aloca e presta contas). Troque uma dessas funções de lugar e a alternativa estará errada. Por exemplo, “a instância colegiada deliberativa é composta exclusivamente por representantes do Poder Executivo” contraria o inciso II, que exige representação da sociedade civil.

Instrumentos (art. 9º)

Sem prejuízo da lista do art. 4º do Estatuto da Cidade, serão utilizados, entre outros: plano de desenvolvimento urbano integrado; planos setoriais interfederativos; fundos públicos; operações urbanas consorciadas interfederativas; zonas para aplicação compartilhada dos instrumentos urbanísticos; consórcios públicos (Lei 11.107/05); convênios de cooperação; contratos de gestão; compensação por serviços ambientais; e parcerias público-privadas interfederativas. O art. 24 do Estatuto da Metrópole acrescentou ao Estatuto da Cidade o art. 34-A: as operações urbanas consorciadas interfederativas serão aprovadas por leis estaduais específicas.

O PDUI: arts. 10 a 12

Pontos de maior incidência:

Obrigatoriedade. As regiões metropolitanas e as aglomerações urbanas “deverão contar” com PDUI, aprovado mediante lei estadual (art. 10).
Planos setoriais. Podem ser formulados planos setoriais interfederativos, respeitado o PDUI (art. 10, § 1º).
Plano diretor municipal continua existindo. A elaboração do PDUI não exime o Município de formular o seu plano diretor (art. 10, § 2º), mas o Município deve compatibilizar seu plano diretor com o PDUI (art. 10, § 3º).
Elaboração cooperada. O plano é elaborado de forma conjunta e cooperada por representantes do Estado, dos Municípios e da sociedade civil organizada e aprovado pela instância colegiada deliberativa antes de ser encaminhado à Assembleia Legislativa (art. 10, § 4º).
Revisão. A lei estadual que instituir o PDUI deve ser revista, pelo menos, a cada dez anos (art. 11).
Abrangência. O plano considera o conjunto dos Municípios e abrange áreas urbanas e rurais (art. 12).

Conteúdo mínimo (art. 12, § 1º)

O PDUI deverá contemplar, no mínimo: diretrizes para as funções públicas de interesse comum, com projetos estratégicos e ações prioritárias; macrozoneamento da unidade; diretrizes de articulação dos Municípios no parcelamento, uso e ocupação do solo; articulação intersetorial das políticas públicas; delimitação de áreas com restrições à urbanização (proteção do patrimônio ambiental ou cultural e áreas de risco de desastres naturais); sistema de acompanhamento e controle; e diretrizes mínimas para política de regularização fundiária urbana (Lei 13.465/17).

Participação e controle (art. 12, § 2º)

Na elaboração e na fiscalização do plano, são assegurados: audiências públicas e debates com a sociedade e a população em todos os Municípios da unidade; publicidade dos documentos e informações; e acompanhamento pelo Ministério Público. As audiências devem ser precedidas de ampla divulgação em todos os Municípios (§ 3º).

Cuidado com o que foi revogado

Uma versão anterior do Estatuto previa que o governador e o prefeito incorreriam em improbidade administrativa caso não cumprissem prazos de elaboração do PDUI. No texto compilado, todo o art. 21 aparece marcado como revogado pela Lei 13.683/18, e a Lei 13.683/18 também revogou o art. 20 (que tratava do Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano). Quem responde “o Estatuto prevê improbidade para o governador que não aprovar o PDUI” está citando regra que saiu do texto. Aplique a regra de ouro: antes de afirmar que algo vale, abra o compilado e veja a qual dispositivo pertence o trecho riscado.

Exemplo resolvido

Enunciado. “Aprovado o plano de desenvolvimento urbano integrado de uma região metropolitana, os Municípios ficam dispensados de elaborar plano diretor próprio.”

Resolução. Errado. O art. 10, § 2º, afirma que a elaboração do PDUI não exime o Município da formulação do plano diretor, nos termos do art. 182, § 1º, da CF/88 e do Estatuto da Cidade. O § 3º vai além e exige a compatibilização do plano diretor municipal com o PDUI.

Erros comuns

Achar que o PDUI é aprovado por lei municipal ou federal: é lei estadual.
Dizer que o plano abrange só áreas urbanas: o art. 12 inclui as rurais.
Esquecer o prazo de revisão da lei estadual: no mínimo a cada dez anos.
Citar a improbidade do art. 21 como regra vigente.
Aplicar o Estatuto à RIDE sem ressalva: o art. 22 manda aplicar “no que couber” e só às RIDEs existentes ao tempo da lei.

Próximos passos

Compare os institutos em RIDE, região metropolitana e aglomeração urbana.
Veja o plano diretor do DF em PDOT: princípios, objetivos e macrozoneamento.
Estude o instrumento de cooperação em consórcios públicos na Lei 11.107.

Fontes e atualização

Lei 13.089/15, Estatuto da Metrópole, texto compilado no Planalto (arts. 6º a 12, 20 a 24)
Lei 10.257/01, Estatuto da Cidade, no Planalto (arts. 34-A e 43 a 45)

Conferimos o texto compilado e as marcações de revogação. Leis podem ser alteradas: confira a norma vigente e o edital antes de prova.